首页 > 国策经纬 > 政治 > 

张国玉:好干部的识别和使用

——新版《党政领导干部选拔任用工作条例》解读

2017-04-19 14:15:20 大讲堂 张国玉

  国家行政学院中国领导科学研究中心副秘书长 张国玉

  2013年6月,习近平总书记在全国组织工作会议上指出:“现在,大家想得比较多、议得比较多的有3个问题:怎样是好干部?怎样成长为好干部?怎样把好干部用起来?正确回答和解决这3个问题,我们的干部工作就能做得更好。”2014年新修订《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称《条例》),就是围绕习总书记提出的“三个怎样”来展开的。“怎样是好干部”,说的是好干部的能力素质标准;“怎样成长为好干部”,说的是如何让干部发挥积极性、主动性和创造性,培养和锤炼干事创业的能力;“怎样把好干部用起来”,说的是如何把优秀领导干部识别出来,发现出来,使用起来,推进党和国家事业的发展。今天我为大家解读《条例》,首先介绍新修订《条例》的意义和背景,然后解析《条例》的框架和特点,接着讲解《条例》的主要修订内容,包括总体精神、党管干部与从严管理干部、完善民主推荐、完善公开选拔和竞争上岗、改进交流和任期管理等。

  一、背景和意义

  邓小平同志说:“办好中国的事情,关键在党,关键在人。”这是中国共产党领导革命、建设和改革实践中的一条基本道理。“关键在党”,就是中国共产党要始终成为领导中华民族实现伟大复兴事业的坚强核心。“关键在人”,就是要建设并且依靠一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的党政领导干部队伍。

  2014年,习近平总书记提出推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。在协调推进“四个全面”战略布局中,全面从严治党是全面建成小康社会、全面深化改革和全面依法治国的根本保障。从严治党,重在从严治吏。要把全面从严治党的部署落实好,最基本的就是要把从严治吏关键环节抓实抓好。从严治吏的“治”就是管理,包括培养、选拔、任用和监督。《条例》就是对当前治国理政新要求的遵循,是对经济发展新常态的回应。

  2002年版《条例》颁布实施以来,党政领导干部选拔任用实践中出现了许多新情况、新问题,也有了许多好做法和新经验。《条例》修订,反映了过去十几年来的实践成果,总结了依据新情况解决新问题的新做法和新经验,使之上升为中央政策顶层设计。

  总的说来,《条例》的意义有三条:一,总结了以往党政领导干部选拔任用工作的经验和成果,形成了简便管用的制度体系;二,为做好协调推进“四个全面”战略布局下的党政领导干部选拔任用工作提供了基本遵循;三,为从源头预防和治理选人、用人不正之风提供了强有力的武器。

  二、框架和特点

  从文本框架上看,《条例》可以分为激励和监督两个主要模块。

  第一章《总则》、第二章《选拔任用条件》、第三章《动议》、第四章《民主推荐》、第五章《考察》、第六章《讨论决定》、第七章《任职》、第八章《依法推荐、提名和民主协商》和第九章《公开选拔和竞争上岗》,以上几章可以视为领导干部激励制度模块,也就是怎样把好干部选拔出来,好干部怎样成长起来。第十章《交流、回避》、第十一章《免职、降职、辞职》、第十二章《纪律和监督》和第十三章《附则》,可以视为领导干部约束监督制度模块。激励和监督是干部选拔任用的辩证思维,必须两手一起抓。

  比较新修订《条例》和2002年版《条例》,它们在干部选拔任用的流程上有重大区别。

  干部选拔任用工作的第一个环节非常重要,如果头开不好,后面工作或多或少都要受影响。2002年版《条例》的第一个环节是民主推荐。由于过分强调民主推荐,在实践中导致贿选情况突出。所以,新《条例》把领导干部选拔任用工作的第一个工作环节改为动议。动议必须由党委组织人事部门提出,这就从工作的第一个环节起贯彻了党管干部原则。首先动议,然后民主推荐,这一重大改变,是贯彻全面从严治党要求的具体体现。

  从内容上看,《条例》有以下四大特点。

  第一,既强调党管干部,又坚持发扬民主。党管干部和发扬民主是有机统一的,过去的《条例》过于重视民主推荐,使党管干部原则没有得到很好、很明确的体现,现在得到了纠正。

  第二,既坚持好干部标准,又遵循干部工作规律。干部的选拔任用必须有两个前提:一是培训培养,二是管理监督。培训培养是激励,管理监督是约束,这两者如车之双轮、鸟之两翼,缺一不可。《条例》涵盖了领导干部工作中的选拔任用、培训培养、管理监督三个重要环节,体现了三者之间的科学关系。

  第三,既坚持民主推荐,又防止简单以票取人。在《条例》修订的过程中,有人认为应当取消民主推荐环节。如果取消的话,就意味着从一个极端走入另一个极端。

  第四,既坚持竞争性选拔,又着力改进规范。竞争性选拔任用是2002年《条例》的创新和探索,客观上来说,这种探索和创新加大了干部的流动,尤其有利于年轻干部流动和脱颖而出。但是在实际操作中出现了一些问题,集中表现在“四唯”:唯考、唯票、唯GDP、唯年龄。特别是年龄越低越好更不符合干部成长规律。这些情况把竞争性选拔带入了极端。《条例》对此作了改进和规范。

  三、总体精神

  (一)好干部五项标准

  选拔任用领导干部,首当其冲的就是要有好干部的标准。无论是在革命、建设时期,还是在改革时期,德才兼备一直是我们党选拔任用干部的基本标准,但在不同时期,德才兼备标准有着不同的具体内涵。《条例》明确当前好干部的五项标准是:信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁。

  五项标准中,信念坚定排第一位,是最重要的。习总书记回忆当年在陕北梁家河插队,他说下乡那几年使他进一步坚定了自己的信念。这个信念是什么呢?就是为人民服务。党员领导干部首先是党员,党章对于党员有两个最基本的要求,一个是先进性,一个是纯洁性。先进性体现为代表社会发展的规律和趋势,纯洁性意味着没有自己的私利。这是信念坚定的两方面体现。具体到党政领导干部,信念坚定就是要做到:“为官一任,造福一方,遂了平生意。绿我涓滴,会它千顷澄碧”。这是习总书记《念奴娇·追思焦裕禄》词的最后两句。“绿我涓滴,会它千顷澄碧”,就是党员领导干部信念坚定最集中的体现,也就是要像焦裕禄那样心怀大爱,以自己的行动带领大家一起谋发展,一起建设小康社会。习总书记指出,理想信念就是共产党人精神上的“钙”,没有理想信念,理想信念不坚定,精神上就会“缺钙”,就会得“软骨病”。人体中的钙有这样几个特点:第一,它在人体当中占的比例是很小的,只有百分之几;第二,钙平时在我们人体当中实际是看不见摸不着,是无形的;第三,钙是容易流失的。对于党员领导干部的成长来说,理想信念的作用就像是钙对于人体一样。为什么有的党员领导干部在年轻时奋发有为,但是当他走上了更高的领导岗位,就出现了违法乱纪问题?就是因为没有坚持加强自己的党性修养,让自己理想信念的精神之“钙”随着年龄增长和职务提升悄悄地流失了。所以加强党性修养、信念坚定是一辈子的事情。

  相对于过去提出的好干部的标准来说,《条例》强调了敢于担当的标准。干部是干事情的,干事情是要担风险的,干成要担风险,干不成更要担风险,所以敢于担当,是好干部的一个重要标准。

  清正廉洁位列五项标准的最后一位。这不是说清正廉洁不重要,而是说它是做好党员领导干部的最基本底线,党员领导干部既要干事又要干净。

  如果从我国传统文化的视角来分析,这五项标准和《孙子兵法》中的为将“五德”是基本吻合的。“五德”就是智、信、仁、勇、严。智,要求领导干部不光要有专业业务知识,更要有领导知识,尤其还要了解方方面面的知识,领导干部的知识必须宽广、深厚、渊博。信,要求领导干部不仅个人要讲信用、有信誉、得信任,更重要的是要让组织和政府赢得人民群众信赖,增强党和政府的公信力。西方领导力学者有一个基本的观点,信誉是一切领导力的基石。党员领导干部失信,损害的不光是他自己,损害更多的是党和国家,是党和国家执政合法性的流失。仁,就是要求领导干部心中要有大爱,心里要装着老百姓。勇,就是要敢于担当,具有强烈的责任意识和担当精神,就像习总书记说的,“越是责任重大的岗位,遇到的压力肯定会越大,这就叫有担当。党看干部主要就是看‘肩膀’,看能不能负重,能不能‘超负荷’”。严,就是要严格要求自己,约束管理自己,管好自己的行为,管住自己的脾气,尤其是做到清正廉洁。所以孙子说的智、信、仁、勇、严五德,和今天党员领导干部的精神修养是相通的。

  习总书记要求“按本色做人、按角色办事”。本色,就是党员的信念坚定,就是要坚持提高党性修养,保持艰苦奋斗、谦虚谨慎的工作作风。角色,是领导干部要根据自己的岗位、职务、环境相应地调整自己的主业、主责。习总书记强调,领导干部要“走在前列,干在实处”。走在前列,说的是党员领导干部要有先进性,能够登高望远,开拓进取,站在前面领路;干在实处,就是要回到群众中去,教群众以方法,给群众以指导,带领群众前进。

  (二)选拔任用原则

  党员领导干部选拔任用原则包括以下七条。

  第一,党管干部原则。党管干部原则是坚持党的领导的具体体现。从领导的科学性方面讲,就是党委组织人事部门最了解党员领导干部实际情况,需要由党委组织人事部门来掌管。

  第二,五湖四海、任人唯贤原则。选拔任用党员领导干部不能只在小圈圈内打转,只有五湖四海,只有任人唯贤,一个地区、一个单位的领导班子才有可能具备方方面面的知识,才有可能成为一个地区、一个单位坚强的领导核心。邓小平说,选拔中央领导“决不能形成小派、小圈子,小圈子害死人,很多错误就从这里犯起”。

  第三,德才兼备、以德为先原则。这是对领导干部个人的要求。

  第四,注重实绩、群众公认原则。这是对领导干部的工作成绩、百姓的认可情况的要求。

  第五,民主、公开、竞争、择优原则。这是对选拔任用工作过程的要求。

  第六,民主集中制原则。在选拔任用当中要把民主和集中有机结合起来,既要发扬民主又要正确集中。

  第七,依法办事原则。选拔党政领导干部,不能想什么时间选拔就什么时间选拔,想选拔什么人就选拔什么人,而必须于法有据。

  (三)“三个注重”和“一个用好”

  《条例》要求,“应当注重培养选拔优秀年轻干部,注重使用后备干部,用好各年龄段干部。应当树立注重基层的导向。”这是《条例》对过去工作的改进和创新。

  第一个“注重”,注重培养选拔优秀年轻干部。这一条关系到干部梯队建设,关系到接班人员队伍的培养和延续。1964年中组部曾经启动过一项培养省部级干部候选人的“接班人计划”,后来因为各种原因没有完全实施。改革开放后,邓小平同志很快就发现干部队伍青黄不接的问题,所以特别要求在中组部成立青年干部局,负责省部级后备领导干部的选拔和培养。现在的很多中央委员在当时都进入了中组部的后备干部大名单。这说明我们党特别重视培养选拔优秀年轻干部,不仅有办法,而且有成效。

  第二个“注重”,注重使用后备干部。为什么要注重使用后备干部?因为在以往的干部选拔任用工作中,出现了一些对后备干部备而不用的情况。有的干部后备了很多年,一直得不到提拔使用,有些干部却不备而用。这会导致干部队伍培养没有延续性和继承性,打击了后备干部的积极性。

  第三个“注重”,树立注重基层的导向。就是要求党员领导干部的成长应当接地气。一个“用好”,用好各年龄段干部。在过去十几年竞争性选拔任用干部的实践中,出现了以年龄“一刀切”的极端现象。有的地方甚至有这样不成文的规定,55岁厅局级就不能再提拔了,45岁县处级不能提拔了,35岁科级不能提拔了。于是大家拼年龄,结果就是任期越短越好,一两年、两三年赶紧换岗位,先把资历攒够,然后赶紧找机会求提拔。一些年富力强的优秀县处级干部因为年龄过了55岁得不到提拔,不仅是对党和国家宝贵人才资源的浪费,而且这些干部后面5年干事创业的积极性可能也会不足,导致他们的领导效能低。对于处级、科级干部,同样也是如此。用好各年龄段干部,实际上就是把老、中、青三支队伍都要用好,2012年十八大以来,这种趋势开始凸显。前两年有省市提拔了几名59岁的正局级干部,这向大家发出了什么信号呢?就是只要是干出成绩了,年龄不再是提拔的障碍,59岁也照样可以从副局到正局。用好各年龄段干部,老、中、青三支队伍相互之间就可以在能力、经验、风格上形成互补,更好地、更全面地推进事业发展。

  (四)“破格”不“出格”

  《条例》中还特别对破格提拔做了明确规定,总的来说,提拔特别优秀的干部可以破格,但是不能出格。

  《条例》首先规定“党政领导干部应当逐级提拔”,这是尊重干部成长的普遍规律。从外在看,干部成长是职务、职级、岗位重要程度的提升,从内在看,则是干部素质和领导能力的提升。干部必须先有为,而后才能有位,也就是干部的素质、能力和业绩都达到了一定程度,才能相应地晋升职务、职级。

  但是,如果所有干部都逐级提拔的话,就会导致高层领导干部年龄严重老化。如何解决这个问题?就是保留破格提拔通道,对于特别优秀的或者工作特殊需要的干部,可以突破任职资格规定或者越级提拔任用。

  《条例》明确两种情况可以破格,一是干部本人特别优秀,二是工作特殊需要。

  什么是特别优秀?《条例》规定,“德才素质突出,群众公认度高,并且符合下列条件之一:在关键时刻或者是承担急难险重任务中经受住考验、表现突出、作出重大贡献;在条件艰苦、环境复杂、基础差的地区或者单位工作实绩突出;在其他岗位上尽职尽责,工作实绩特别显著。”

  什么是工作特殊需要?《条例》规定,“领导班子结构需要或者领导职位有特殊要求的;专业性较强的岗位或者重要专项工作急需的;艰苦边远地区、贫困地区急需引进的。”

  《条例》同时明确,“破格提拔干部必须从严掌握”:一是不得突破《条例》规定的党政领导干部应当具备的基本条件,不得突破有关法律规定的资格要求,提拔担任党的领导职务的,还应当符合党章规定的党龄要求;二是任职试用期未满,或者提拔任职不满一年的不得破格提拔;三是不得在任职年限上连续破格;四是不得越两级提拔。

  《条例》的这些规定,实际上就是限制对破格的过度使用,防止火箭式提拔。

  在实际工作中,什么样的干部有可能得到破格提拔呢?习总书记总结说,就是“平常时候看得出来,关键时刻站得出来,危机关头豁得出来”的好干部。我们党在过去革命和建设时期有“火线入党”“火线提干”的好经验,现在我们保留破格提拔,也是对这个好经验的继承和发扬。

  (五)拓宽选人视野和渠道

  《条例》规定,党政领导干部可以从党政机关选拔任用,也可以从党政机关以外选拔任用。这是倡导拓宽干部交流的视野和渠道,优化和创新干部交流。在过去,很多党政领导干部主要是从党政机关内部来选拔任用的,从党政机关以外选拔任用做得不够。实际上,拓宽干部交流的领域和范围,对于领导干部的成长,对于实现党政领导班子结构的优化都有非常重要的帮助。

  拓宽选人视野和渠道,有利于提升领导干部工作能力。领导干部成长,一要靠教育培训,二要靠岗位锻炼。我们调查研究发现,那些岗位交流次数相对较多、交流领域相对跨度较大的领导干部,他们成长的速度相对越快、领导能力相对越强,说明干部交流和干部成长的路径是一致的。从全国范围看,领导干部到了处级之后交流加快,而且越往上走,交流的幅度和跨度越大,这说明干部的成长和岗位对于干部领导能力的要求是一致的。领导干部职位越往上走,所处层次就越高,视野就要越大。领导干部如何提高能力和拓宽视野呢?岗位交流就是特别好的方法。

  拓宽选人视野和渠道,有利于优化领导班子的结构。现在干部交流有一个重要趋向,就是由干部适应性交流转向胜任性交流,特别是跨地区流动。最近几年互联网+和大数据发展迅猛,北京、上海等经济发达城市分管科技、大数据的领导干部,屡屡被调到贵州、云南等边疆地区任职,实际上这就是在优化边疆地区的领导班子结构,使边疆地区能够借助这些懂互联网、懂大数据的领导干部的业务优势、资源优势,促进边疆地区发展,甚至是获得跨越式的发展。

  拓宽选人视野和渠道,加强领导干部交流,有利于提高国家发展事业的水平。举一个例子,广州、佛山同城化进程启动后,两市互派干部挂职交流,实现领导干部思想上的换位和双方资源的流动互补,对两市融合发展产生了强劲助力。

  拓宽选人视野和渠道,需要注意干部跨界适度的问题。一方面,发展到一定层级层面的干部领导能力是可以有效迁移的。这和专业技术人员不一样。另一方面,领导干部的知识宽广、深厚、渊博,学习能力也特别强。这两个方面决定了领导干部交流是可以适度跨界的。领导干部跨界交流,通常要遵循先小跨度后大跨度的规律。比如,中央部委的干部,可以先在司局的各个处室里面交流锻炼,因为一个司局里面的几个处室业务工作,相近的程度更高。那到了处级、司局级岗位,就可以在部委的不同司局交流。很多经历过交流任职的领导干部都说跨度越大挑战也越大,尤其是刚开始的时候困难大,但是两三年之后感觉收获也最大。

  领导干部交流任职,还可能会出现外行领导内行的情况。外行领导内行究竟有利还是有弊?不能一概而论。对于中高层领导者来说,如果掌握了领导工作的方法和规律,外行领导内行总体来说是利大于弊的;对于基层来说,更多的需要是以内行来担任领导。中高层的外行领导优势在哪里呢?在于外行领导有不同于内行领导的视野与思维,外行领导通过学习,就能够比较快地把握住岗位、行业、地方发展的大趋势,并在此基础上进行工作创新。如果只在固定的岗位上和固定的环境里,是很难创新的。如果通过交流换岗位变换环境,就有可能发挥“鲶鱼效应”,破除“温水煮青蛙”的效应,激发干部的创新意识。党政领导干部尤其应当跳出技术和业务之外去关注队伍、关注群众,关注他们的需求、诉求,实现事业创新。当然,外行领导的前提是要掌握做好领导的方法和规律,否则外行领导会沦为瞎指挥,对事业发展反而造成损害,是我们要防范和避免的。

  《条例》还规定,“地方党政领导班子成员应当注意从担任过县(市、区、旗)和乡(镇、街道)党政领导职务的干部和国有企事业单位领导人员中选拔。”这强调地方党政领导班子成员要具备谋全局和接地气的品格和素质,要具备经受过全局领导工作实践检验的能力和经验。

分享到:
  • 欢迎,   已有0条评论
最新评论

学习网首页
思想理论
资    政
学习中国
党史党建
企业天地
科学技术
海外风采
综合专题
理论百科
干部论坛