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常纪文:如何在国家治理现代化背景下用法治思维和法治方法化解邻避运动

2016-01-06 09:20:12 学习中国 常纪文

  如何在国家治理现代化背景下用法治思维和法治方法化解邻避运动。

  第一个建议是平衡,就是科学选址,打击违法,就是打击非法违法企业,树立执法公信,保证公众的权利。政府依法保障企业设立权、污染物排放权和资源开发权。去年中共中央非常重视邻避运动的解决,并且到各个地方去进行调研,环境保护部也开了专家研讨会,就把各地曾发生邻避运动的一些环保局的局长甚至一些市委书记市长也请到现场来,介绍经验和教训。而且把当年发生重大邻避运动的一些欧美国家的一些官员和学者请到北京来介绍经验。其中我就问到,问那个德国一个官员,我就问他你们德国当年70年代80年代,20世纪70年代80年代是怎么解决邻避运动的,他们说当时就是重塑执政部门的威信,因为他们首先第一个经济已经到了这个条件,重视环境保护的条件,如果说经济仍然只是发展中阶段,如果说因为环境保护耽误了经济的发展,可能搞环境保护还是有难度,因为那个时候70年代80年代,德国已经是很发达的,已经有能力来重视环境问题的解决,这个时候环保部门开始严格执法,严格执法让周围的老百姓相信环保部门,包括地方政府,包括一些州政府确确实实为他们的利益考虑的,这个时候就树立了环保部门的威信。环保部门监测数据老百姓相信,环保部门的指数老百姓也相信,环保部门做出来的一些,比方说一些证明,老百姓也相信,这样就成功了。也就说只要他们相信环保部门,环保部门所做的一切他们都相信的话,对于邻避运动的化解就会有帮助的。我们地方政府,地方党委也应该首先树立这个执政的公信力,重塑这个公信力,这样对于邻避运动的预防和化解是很有帮助的。

  你像我们国家的台湾地区,台湾地区的民众参与机制他是在《环境影响评估法》,我们大陆的法律叫环境影响评价法里边,规定非常详细,如果说争议性不大的项目,只要一进入一阶段环评即可,如果说争议性很大的项目,就要进入二阶段环评,由一阶段到第二阶段就比较麻烦了,比方说要进行信息公开,比方说公开期间不得少于30天,必须在新闻媒体上要刊登开发商,他的名称,开发场所、审查结论以及环境影响说明书陈列或者揭示地点。但是现在有个问题如果说过分保障公众的知情权,有另外一个方面,企业的设立程序会很漫长,所以这回国家正在进行简政放权的改革活动。比方说把环评分为并联审批和串联审批两类,对于环境影响小的那些小的项目,比如在开发区里边本来就已经做好了规划环评了,而且是在允许设立的企业的目录里面,那个开发区还有环境容量,这个时候可以简化环评手续,就是由原来的所有的前置审批改成并联审批,也就说环评的手续和其它的手续一起办,如果是重特大的项目,这个时候需要还是坚持串联审批,也就是说环境影响很大,应该是先过了环评文件审批这一关,再去办其它的手续,所以我们既要坚持原则,也要坚持灵活性。但是有一些地方政府一旦把环评很多许可下放了之后,审批权下放了之后,可能不是坚持原则,让一些不该进入的污染企业进入之后,可能会引起老百姓的反弹。

  在大陆,降低成本的方法首先在于围绕项目本身的互动要提前,而且再提前,公众对邻避项目或者设施的反感,很大程度来源于对项目风险不确定性的担忧。减缓这种担忧的途径无非是更为开放的参与,更为透明的信息公开和更为诱人的回馈补偿。这个网上有些观点我采纳了,这些工作都做了,还是无法解决的话,就是公共治理的必要代价。我们有必要每个地方把邻避运动的一些经验和教训进行梳理。

  第二个经验就是督促企业严格遵守法律,不偷排,不违法,在环境保护方面做表率,赢得社会的信任,缓和不满的情绪。在这个方面国有企业总体做的是比较好的。

  第三个经验就是企业公开透明。企业申请政府帮助,帮助企业应对。比方说浙江有一家焚烧厂被村民反对,由此政府出资,连续监测了四个月的二恶英的数据,结果发现二恶英的污染是在法律规定的标准范围以内,就消除了公众的顾虑。总政府的角度来说,并不意味着只遵守,只简单的遵从法律和既定程序就够了。比方说我举一个例子2009年德国的斯图加特市想修建一条铁路和城市发展项目,这个项目肯定是要经过一些森林,就要砍树,刚开始老百姓不太关心,一旦砍树,老百姓就震惊了,因为木头,老行对自己的生活环境是非常关心的,就引发了抗议,抗议扩大之后,这个警察就动用了水龙头,用高压水龙头喷水、辣椒水,甚至拿了警棍,更加激怒了当地的居民,导致了5万人的大游行,5万人的大游行可能会对当地的执政党造成了威胁,如果说你不处理好这个事情的话,那下一步整个政府更迭的时候,老百姓就不一定投你的票了,所以当地的执政党也很重视,所以后来整个政府改变了策略,通过信息公开,而不是通过大棒辣椒水来解决问题,把工程放在网上,让公众参与,征求意见,包括反对的声音,鼓励公开对话,最终重新获得了公众的信任。也就是说各国的经验证实公开透明让公众早期参与计划至关重要。这样不但有利于建立公众的信任,并且能够做出更好对政治和环境都可持续的决策。我们环境保护部,为了落实环境保护法的规定,2015年出台了一些信息公开的办法,比如说出台了企业事业单位环境信息公开办法,2015年1月1号起实行,对企业环境信息公开,强制公开哪一些,鼓励公开哪一些,强制公开的你不公开要承担什么责任,都规定的相当具体。

  第四个对策就是熟悉法律法规,使生态环境补偿和赔偿法制化和市场化,就是说必须给予老百姓充分的补偿,使公民的房产权健康权等权益能够得到及时、公正的补偿,杜绝小闹小补偿,大闹大补偿的现象,消除公众想通过闹事获取不正常利益的这个念头。在项目建设之初,必须信息全透明,全公开,让所有的利益方及其代言人都能参与其中,兼顾各方的利益。我举一个例子,像浙江省包括江苏省有一些很好的探索,每年环保部门都定期向这个社会组织包括一些人大代表政协委员公布自己想做的事情,定期通报,征求这个社会组织包括公众代表人物的意见,如果说有一些项目建设的话,环保部门就把这些NGO请来,主动征求意见,听取NGO的意见,这个时候NGO他把自己的意见表达了,环保部门采纳了,就不可能有后边的这些抗争的现象。所以说可以设想如果说有一天,当所有的利益方都坐下来进行谈判,甚至是吵架,吵架不一定是坏事,只要吵他把观点表达了,最后一协调,即使不是各方都能接受也是行,这意味着街头式的抗议运动的终结。我们实际上不是终结邻避运动,应该是终结的是暴力式的邻避运动,叫暴力式的抗议。如果说大家都能坐下来,就是成功了一半。

  第五个是针对不同的人群分类对待,化对立为合作,比方说邀请带头闹事者或者有不同看法者参加企业,了解技术,对于违法带头闹事者或组织者,申请政府依法处置,杜绝无序参与的现象。我这里讲一个例子给大家听,我记得北京以前有个垃圾焚烧厂,刚开始规划的时候老百姓也是闹事,闹事还闹的比较凶,后来还拘留了几个人,拘留了几个人之后就激化了这个矛盾,这个案子应该是有接近十来年了,激化了这个社会矛盾,后来北京市有关部门就改变了策略,就把这个,当时参与抗议的一些代表性人物就请到日本去看垃圾焚烧的设备,意思就说我给你看,我们要引进很好的工艺和设备,你不要过分的担心,当时的抗议的代表就真的去,就是说,真的就去了日本看了,感觉人家的周围也没什么扰民的现象,结果这个抗议者由对抗者就转化为合作者。

  对不同的人群怎么字工作,对核心层要准确识别利益相关方,多方利益共享,利益均沾。包括让最底层的民众方向社会经济发展的成果,让老百姓享。对中间层,就是记者包括媒体,就是媒体层,对于那些社会组织要主动发布权威信息,让权威信息领跑,让虚假信息无处藏身。包括及时发布信息,准确研判,积极引导,果断处置。对最外层就是什么呢?对最外层是公开是最难处理的,提供有效的维权途径,特别是在邻避运动处置之中,特别要注意媒体的作用,因为媒体是公众合法权益的代言者,包括一些社会组织,在邻避运动之中独立的公民个人表达利益诉求时,缺乏专业知识,力量较弱,不容易引起政府的关注,如果就是让这个社会组织包括媒体圈来表达,可能会引起更加容易引起社会的关注。

  第二个就是国家相关政策法规的宣传者。就每一个公众不一定是了解国家的政策,但是媒体,包括社会组织,一些专业性的社会组织,他是了解国家的政策,如果说让他们以积极的方式参与,正能量的方式参与,可以宣传国家政策和法律,这个容易让他们就是说发挥他们的上传下达作用。此外还有媒体和社会组织是相关环境认识误区的澄清者,所以必须得发挥他们的作用。

  第六个决策是改变国有企业的财务支出规定,恢复企业对属地的适当补偿、合作和支持机制,建立和谐的企业和地方关系。比如像韩国,韩国就是回馈社区的费用往往包括在前期设计之中,在国内里边,也有一些好的经验,比方说杭州有个滨江垃圾焚烧厂,结果老百姓有一些想法,结果他就把周围的老百姓山里边的茶叶,焚烧厂周围山里面的茶叶,他把它承包了,这样一承包,老百姓也不担心茶叶的销路了,所以企业和周围的老百姓关系还比较融洽。包括街道举行活动,这个企业也是积极配合,逢年过节,可以说买大米慰问老人,这些都是不错的。

  一些国家和地区以前处理邻避运动的经验,你比方说还是通过,有些通过税收来解决的,比如像美国在一个城市建设垃圾填埋场时,向当地居民提供降低财产税,完善教育设施,免费收取垃圾等补偿措施。如果在台湾,如果要建立一个可能危害环境的项目的时候,项目实施者怎么补偿呢,在当地配套设立公园、图书馆、运动中心、温水游泳池等,供附近居民免费或者打折使用。此外还可以出台减免电费,减免相关土地的税负,给当地的老百姓一些奖学金。孩子们上大学,考上大学了,这个时候给予一些支持,这也是不错的。

  第七个方面的对策经验也是在公众参与方面,加强宣传教育,建立与居民社会组织互动的,这好的模式,我刚才讲了江苏和浙江的环保部门,互动有序参与的多方主体共治的制度体系,让社会组织,让公众发挥积极的作用,而不是被动的发挥作用。是新环保法第五章有关信息公开和环境保护的,信息公开和公众参与的规定落到实处。

  第八个方面在法律救济方面,鼓励环境纠纷通过法治化的途径,按照四中全会的决定,而非社会化的聚众闹事的方式来进行解决。特别是新环保法实施以后,社会组织提起诉讼,包括一些社会组织体系公益诉讼,使邻避运动这个现象可能变得越来越严重,一些本应上马的企业,设立变得更加困难。所以最好还是就是说通过依法的方式来解决,不要通过聚集等等。公益诉讼今年2015年全国大概有接近30起,赔偿费用,有序赔偿费用也是比较高的,也是比较高的。而且全国人大常委会今年7月1号也授权,最高检察院在部分地区开展公益诉讼试点,让检察院对不履职的环保部门,对一些污染企业,一些污染企业提起行政或者民事公益诉讼,这个都是为了维护老百姓的环境权益。这里我们要理解有关机关的苦衷。

  第九个就是在事件应对方面,应当配合有关部门,保障环境信息的及时、科学、全面公开,使社会了解真正的科学的环境信息和环境危害,兵役法做好群体性事件中的媒体传播管控工作。依法做好,比如说有些涉及到宗教涉及到一些暴力的一些微信,是不是可以采取些隔离性的措施,防止谣言的传播和事件的恶化,对媒体进行依法管控,是世界各国的通例,凡是涉及民族问题、社会稳定问题和国家安全问题,这个有关部门应当做好相关的工作,否则的话最后会产生一些严重的后果。

  邻避运动的意义不在于对抗和冲突,而在于争取与政府和企业的议价权,运动的结果应该是双方坐下来谈问题,找到一个妥协的方案。如果说双方坐不下来,最后只寻求冲突的话,难免会染上一个冲突综合症,最后导致两败俱伤。

  最后一个建议就是探索第三方监管和评估的新模式,加强环境保护基础设施建设,为企业守法,环境守法创造条件。很多企业为什么不遵守环境法律法规的规定,让老百姓如此反感呢,有些企业效益不好,是传统性的落后的企业,有些企业是逃避环境监管,有些企业是升级困难,所以各种原因都有,所以在这种情况下,应该就是说地方政府应该做好相关的工作。比方说通过环境污染第三方治理的模式,因为专业化经营成本比较低,帮助那些企业治理污染,既降低了这个企业的经济负担,同时也改善了环境治理的效果,如果地方政府就是说这个企业可以升级改造,确实有困难的,应该帮助他们积极融资,通过升级改造,通过加法的方式解决环境问题,这样企业也保住了,也能升级发展了,也解决就业了,地方的财政税收也有保证了,多好呢是吧。就说污染企业如果是有升级改造的可能的话,最好不要关闭,因为经济现在下行压力很大。

  刚才从四个方面讲了邻避运动的,包括它的危害、成因以及如何用法治思维和方法来应对邻避运动,讲的不对,请大家多批评,谢谢大家。


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