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于燕燕:学习领会习近平关于城市建设的新理念

2016-09-06 10:34:43 学习中国 于燕燕

  北京社会科学院城市所研究员 于燕燕

  十八大以来习近平总书记关于城市建设有很多论述。他关于城市建设的新思想、新理念对中国的城市工作、城市管理和城市人民的参与都有非常重要的意义。

  一、关于城市建设新理念、新思想的发展

  这些思想从何而来,又在哪里阐述的?

  2013年12月,中央经济工作会议把整个城镇化建设与经济发展、政治发展、社会发展联系在一起。会议指出要“积极稳妥推进城镇化,着力提高城镇化质量”。城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在,要围绕提高城镇化质量,因势利导、趋利避害,积极引导城镇化健康发展。要构建科学合理的城市格局(这个格局是指城市群的科学分布,用学术语言说就是关于城市空间结构的合理性问题),大中小城市和小城镇、城市群要科学布局,与区域经济发展和产业布局紧密衔接,与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化,走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。

  2013年12月,中央城镇化工作会议在北京举行,习近平总书记指出新型城镇化建设要以人的城镇化为核心。城镇化不仅仅是物的城镇化,更重要的是人的城镇化,城镇的发展终究要依靠人、为了人,以人为核心才是城市建设与发展的本质。这次城镇化工作会议的一个核心点就是要直接推进中国的城镇化进程。关于这个进程应该怎么走,城镇化包括哪些内容,这次会议都作了具体的工作部署和任务安排。

  2015年12月召开的中央城市工作会议把整个中国的城市建设、城市发展摆在了战略发展的重要位置。城市建设牵扯到经济基础、上层建筑,牵扯到社会发展,牵扯到老百姓的福利福祉,甚至牵扯到民生的基本保障。这次会议讲到了这样几个基本概念:第一,城市发展带动了整个经济社会发展。第二,城市建设成为现代化建设的重要引擎。第三,城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心。

  在城市工作会议上还提出了城市建设的目标:力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造,推进城市绿色发展,提高建筑标准和工程质量,高度重视并做好建筑节能。要提升管理水平,着力打造智慧城市,以实施居住证制度为抓手推动城镇常住人口基本公共服务均等化,加强城市公共管理,全面提升市民素质。推进改革创新,为城市发展提供有力的体制机制保障。

  从2013年到2015年,短短两年的时间里我们关于城市建设的理念有了一个很大的飞跃。2013年城镇化工作会议大篇幅论述“建立多元可持续的资金保障机制”,将“建立多元可持续的资金保障机制”作为推进城镇化的六项主要任务之一,主要内容包括“逐步建立地方主体税种”“建立健全地方债券发行管理制度”“发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用”“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”等措施。对于基础设施建设,2013年会议强调“水平复制”,而2015年会议强调“垂直升级”。在2013年中央城镇化工作会议中,仅提到一次基础设施建设:“加强中西部地区重大基础设施建设”,而在2015年中央城市工作会议中,两次提到基础设施建设:“城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设”“加强城市地下和地上基础设施建设,建设海绵城市”。

  二、城市建设的新理念、新思想、新成就

  (一)创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念

  习近平总书记关于城市的建设、发展、管理的基本概念,自始至终贯穿着一个最基本的理念--创新发展。在他的多次讲话中,都提出,要不断地创新,循序渐进地创新。要创新我们能够落实的、我们能够抓得到的、我们能够做得好的。在此基础上还要发展中国特色的城市建设,要把原来城市当中的好的东西、可用的东西、能够发展的东西和抓得着的东西保持好,在此基础上不断创新。

  协调发展也是城市建设思想中一个重要的方面。习近平总书记提出了“一带一路”重大战略,“一带一路”战略从西到东,完成了中国整体的、大的城市发展部署。“京津冀协同发展”战略也体现了协调发展的思想。

  在中央经济工作会议、中央城镇化会议、中央城市工作会议上,习近平总书记都特别强调生态城市建设和绿色发展。过去我们建设城市可以不顾一切,不顾生态,不顾周边的资源,只要城市发展建设了,就可以做了。而习近平总书记强调城市发展的同时要注重生态,要留下一个良好的环境。

  开放的理念也贯穿在习近平总书记的城市建设思想中。开放就是要有一个广泛的、合作的关系,而不是把所有东西都割裂开变成独立的,不能在一个城市当中各搞各的。

  在这个基础上,习近平总书记又提出共享的理念。一个城市的建设是靠大家的,结果也是大家共享的,大家都是主人。城市建设不仅政府要参与,老百姓要参与,城市的社会组织要参与,企业也要参与。正如毛泽东同志讲的“人民的城市人民建,人民的城市人民管”,这正是对老一辈革命家思想的新发展。

  现在,中国的城镇化进程已经取得了飞跃式的发展。中国农村的变化翻天覆地,这个变化就是城镇化的一个新进程。这是在习近平总书记新理念的指引下创造出来的新成就。

  (二)以人为核心的城镇化思想

  翻开中国城市发展的历史,我们发现,在过去的城市建设当中非常注重基础设施建设,我们是为了城市发展而建的这些基础设施。举个最简单的例子,原来在北京或者在其他城市当中,建城市基础设施时通常容易忽视残障人士的相关设施,比如城市路面的盲道,小区里残障人士的扶梯等等。大家看到发达国家公共汽车有个脚踏板,可以伸出来、降下来,残疾人的轮椅可以上去,但是我们的公共交通到今天为止都没发展得这么好。再比如文化基础设施,图书馆的盲文图书占多少、残障人士的阅览室通道问题、在超市残障人士结账问题等等,这些在过去的城市基础设施建设中都是非常薄弱的环节。

  城镇化是一个涉及社会、经济与空间等诸多因素的复杂的人口迁移过程,因此,人们从各自不同的角度对城镇化问题进行了广泛探讨。广义上说,城镇化是指一种人口由乡村移向城镇,使城镇人口增多或城镇规模扩大,从而引起社会行为、经济活动等诸多方面发生改变的一种动态过程。习近平总书记指出,“城镇化不仅仅是物的城镇化,更重要的是人的城镇化,城镇的发展终究要依靠人,要以人为核心,这是中国城市建设发展的一个最本质的问题。”

  城镇化的进程有它特定的内涵。这个内涵是什么?

  第一个内涵是经济的城镇化。经济发展是城镇化不朽的动力。经济基础决定上层建筑,没有经济的发展,没有经济作为支撑,城镇化从某种意义上讲就是空谈。经济城镇化主要指经济总量的提高和经济结构的非农化,其中工业化是直接推动因素,而第三产业的兴起与兴旺则是城镇化程度的表现。

  第二个内涵是产业结构的城镇化。产业结构城镇化是城镇化的主线之一。产业结构的城镇化本质是指产业结构的升级换代,即第一产业、第二产业以及第三产业符合经济规律(比较利益、规模经济等)的演变、发展过程。习近平总书记在中央城市工作会议上讲到,按照城市发展规律去建设城市,一定要符合城市发展规律的演变过程。安排产业结构的时候,一定要考虑到生态问题。产业结构的城镇化实际上是社会、经济和生态三者利益最大化的一个过程。在产业结构城镇化之后,产业结构一定要不断地变化和衍生。产业结构和老百姓的生活,和城市的经济发展,和老百姓的就业都是紧密连在一起的。这些都要从低层次向高层次不断地转变,要伴随着城镇化的产业结构的转变不断调整,所以城镇化的步伐与产业结构是密切相关的。

  第三个内涵是人口的城镇化,这是习近平总书记关于城市建设最核心的思想。人口城镇化是指农业人口进入城市转变为非农业人口, 以及农村地区人口的城镇化。它不仅仅是一个户籍的变化,一个居住形式的变化,一种生产方式的变化,更多的是一个人口经济活动转移过程的变化。原来农民靠一亩三分地可以生活,现在进入城市以后,城市规模不断扩大,农业人口变成城市人口以后如何生存?他们的经济活动会发生变化。人口城镇化不仅是城镇转变为城市地区所导致的变农业人口为非农业人口的过程,还是人口经济活动的转移过程。农业人口的非农化过程是在农业的内部推力和非农产业的外部拉力的双重作用下完成的,没有这双重力的作用,人口的城镇化就缺少了一个动力基础。

  第四个内涵是空间城镇化。空间城镇化是城镇化的载体,是随着经济、人口城镇化所伴生的反映在载体上的现象。习近平总书记在人口城镇化核心思想的前提下强调要建绿色城市、生态城市。他提出在农村地域向城市地域的转变过程中,农村景观也应该向城市景观转变。空间结构的合理性在生态的合理性当中,不要破坏原有的生态结构。要把农村原来的自然环境系统和城市建设过程中人工创造的生态环境系统进行一个现代化的改变。这种基础设施的改变才是完善的、以人为本的改变。

  第五个内涵是生活方式的城镇化。生活方式城镇化是整个城镇化过程的有机组成部分,也是城镇化内涵丰富性的具体体现。城镇化过程是个深刻的、全方位的变革过程。伴随着经济、产业结构、人口的城镇化进程,人们的生产方式、行为习惯、社会组织关系乃至精神与价值观念都会发生转变,从而形成与乡村不同的生活方式。在城镇化进程中,既有进入城镇的人口慢慢接受、学习城市的生活方式,也有因城市影响的扩散而使周围乡村生活方式改变的过程。与乡村生活方式相比,城镇化生活最突出的特点是生活现代化和服务社会化水平较高。因此,推进以人为核心的城镇化,还要提高政府的公共服务水平和执政能力。提高公共服务水平就是要弥补农村公共服务的不足。比如城市人所享受的精神生活和娱乐生活。在人口城镇化的进程中,同时也伴随着经济、社会、政治、文化、生活的转变。一个农业人口转成非农业人口之后,他如何生活?如何就业?进入城市之后,他们的思想观念、生活方式、产业结构、生产方式、生活习惯都会随之发生转变。这些问题看似很小,但是在整个城镇化的进程中,抓住了这些本质性的东西就抓住了城市建设和城市管理的“牛鼻子”,就能够保证城市建设和城镇化进程有序发展。

  建国以来我们一直处在城镇化的进程中,也遇到了以下几个方面的问题。

  第一个问题是“摊大饼”。从一环摊到六环,摊完大饼之后划地,认为这就是完成了城镇化。城镇化首先要干什么?习近平总书记作出了明确指示,要划人而不是划地。

  第二个问题是城市人口的二元结构并非越来越重,72%的人口流向城市,农村只有极少部分人群在居住。

  第三个问题是城市规模有待调整。城市规模呈现出倒金字塔的结构,从而造成像北京、上海等大城市的“城市病”严重,包括交通问题、空气质量问题、社会服务问题等等。

  第四个问题是过去城市的粗放化程度很高。比如过去30%的城市没有专门的垃圾处理规划。当深圳还是一个渔村的时候,把所有垃圾都倒在宝安区的垃圾山上。而以人为核心的城镇化就需要做精细化管理。比如学习外国的经验建立垃圾焚化厂;在垃圾分类的问题上,从源头到后期处理都要解决好,帮助居民养成垃圾分类的习惯。

  第五个问题是集中城镇化还是“就地城镇化”?像有些山区,不便于集中城镇化,就可以采取“就地城镇化”。“就地城镇化”是指农村人口不向城市迁移,而是在原有的居住地,通过因地制宜发展产业和增加收入,完善基础设施,发展社会事业,提高自身素质,改变生活方式,过上和城市人一样的生活。因此,只要在农村从公共卫生、公共交通、公共福利、公共保障以及基础设施建设方面都和城市一样,甚至比城市还好,这就是完成了城镇化的进程。

  (三)“多规合一”的城市建设思想

  “多规合一”在习近平总书记的城市建设新思想当中占有重要的地位。2016年是“十三五”规划的起始年,在2015年中央城镇化工作会议上,习近平总书记提出要积极推进市县规划体制改革,探索能够实现“多规合一”的方式方法,实现一个市县一本规划、一张蓝图,并以这个为基础,把一张蓝图干到底。建立一套能实现新型城镇化战略发展目标的高度协调、统一、权威的空间规划制度体系是促进我国转型与可持续发展的重要议题。通过科学的空间规划,实现从“多规分立”到“多规融合”的有效转变已成为各级政府促进社会经济和城乡建设可持续发展的重要任务。

  习近平总书记“多规合一”的思想还阐明了在城镇化建设中要加强顶层设计、出台国家标准、加快信息化建设、强化国家规划督察,提升对城市规划管理的能力。城市规划具有两重作用,首先是城市发展的目标、计划和蓝图。其次是城市建设的依据。在整体的城市发展和城市管理中,城市规划又扮演怎样的角色呢?

  第一,城市规划是一种应用性很强的政府职能。对规划的管理能力是城市管理者和城市建设者乃至城市政府工作的重中之重。“多规合一”的思想不是简简单单说一本规划的问题,而是要把城市规划作为政府的一项日常工作。

  第二,城市规划是将城市的技术政策转化为具体行为的过程。规划需要落实,比如“十三五”期间这座城市做什么?怎么建?用哪种技术手段去建?这是一个行为的过程,规划的本质就是要运作。

  第三,规划要有重点,城市规划的重点更多是在体制和机制上,还要尊重城市发展规律。一个中小城市,沿用了大城市的机制和体制,能行吗?同样的两个大城市之间,有南北差异、人口结构差异、经济发展差异、社会背景差异,能一样吗?规划不是抄来的,因地制宜地制定适合于自己的规划,这才叫“多规合一”。

  “多规合一”的思想具有以下几个特性。

  第一个特性是极强的政策性。它是在顶层设计平台下城市和中央整体政策的统一。

  第二个特性是方法性。“多规合一”一定是可操作的。这个方法是一种机制,这个机制是科学的、实用的、具有生态绿色发展理念的。

  第三个特性是具有很强的科学性。

  第四个特性是参与性。在过去的中国城市建设中,老百姓的参与度很低,归根结底有以下几个方面的原因。第一个原因是政府公示和透明度不够。第二个原因是老百姓的认知度不够,大家觉得城市建设的事情是政府的,政府来做,老百姓来享受。当人民不把自己当主人的时候,这个城市就会很难建。第三个原因是城市市民的权利、责任、义务是相分割的。大家要权利不要责任,大家要福利不要义务,在任何一个国家体系和城市建设当中,都不应该存在这种分裂,它们应该是一个绝对的统一。所以“多规合一”是在未来城市发展中所有百姓、政府都必须要遵守甚至要积极推进的基本准则。

  “多规合一”对“十三五”城市规划的制定具有很强的现实指导意义。在制定城市建设规划时要避免三个问题。首先是碎片化,就是把一个城市有规律的、系统的工程分割了。其次是分散化,就是分散到各个部门的时候,没有集中地进行统一安排。最后是脱节化,就是与实际的城市发展相脱节,与实际的城市规律相脱节,与整个城市发展的历史和现实相脱节。“多规合一”的思想就是要解决城市建设和管理中的条块分割问题。条块分割问题一直制约着城市发展,是城市发展中的大绊脚石。

  如何实现“多规合一”?要坚持以下几个理念:

  第一要转变碎片化的理念。不要把城市巨系统再分割。

  第二要树立服务的理念。要服务于人民,服务于整体城市,要把服务的理念贯穿在城市治理中,这样“多规合一”的思想才能实现。

  第三要转变参与的理念。过去我们把参与格式化、空间化、空洞化了,采取的参与形式只有听证会。其实参与无处不在、无处不有,在社会、社区,甚至在商业、企业当中有很多渠道是可以建立的。城市建设也无处不在,无处不有,不要把参与变成空中楼阁。

  第四要转变管理理念,从“管理”转向“治理”。

  第五要转变权利的理念。把所有的行政职能向着公共服务职能转变,只有这样“多规合一”的路径才会畅通。

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