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容军:北京交通的加减乘除及推进京津冀交通一体化

2016-06-16 13:42:58 大讲堂 容军

  北京市交通委员会委员 容军

  2014年2月26日,习近平总书记在北京考察谈到北京的交通时特别指出,交通拥堵是“城市病”的典型表现,也是大城市发展中最难以治理的突出问题。他要求北京把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置,加快形成安全、快捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。

  一、北京治理交通拥堵的形势研判

  北京市交通委员会是2003年才组建的,经历了几次改革,由以前的交通局、运输局组建成北京市交通委员会,综合协调北京大交通,提出要举全市之力来治理、缓解交通拥堵。从2004年开始,北京市交通委员会每年都会编制一个阶段性缓堵方案,到2015年执行到第12阶段。

  归纳起来,北京市缓解交通拥堵大概经历了三个时期。

  第一个时期是2004年以后到2008年奥运会之前,主要建立综合交通管理体系,制定中长期发展规划纲要,加快基础设施建设,开始实施疏堵工程。2005年,北京市政府发布了《北京交通发展纲要(2004-2020)》,为后续的交通决策和规划提供理论保障。2006年北京市政府颁布了《关于优先发展公共交通的意见》,确立了一个总的指导思想。从治本的角度来看,治理交通拥堵只有一个出路,就是发展公共交通。同时,那几年也完成了奥运道路、轨道交通等一大批基础设施建设。

  第二个时期是从2008年奥运会到2010年。随着奥运会期间单双号限行以及奥运会后的五日限行、错时上下班、治理黄标车以及外埠车辆限行等一系列管理措施实行,2009年北京市政府颁布了《北京市建设人文交通科技交通绿色交通行动计划(2009年-2015 年)》。2010年底,出台了小客车总量调控政策,在奥运会以后五日限行的基础上又加了一条--限购。同时,我们出台了28条措施,其中一个比较重要的是调整停车收费价格。在核心区包括三环以内,实行区别化停车价格。这个政策一开始效果是比较明显的,但时间一长,大家适应了。同时管理环节上也出现了一些问题,比如收费公司打折、不要发票等行为削减了政策作用。所以,这个经济手段的调控作用就逐渐被弱化了。

  第三个时期是从2011年到当前。北京市委市政府又发布了《关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见》,提出在规划、建设、管理和限制等方面综合施策。交通光靠交通委来治理,力度显然是不够的。北京市专门成立了一个临时议事机构,叫做缓解交通拥堵工作推进小组,由分管交通的副市长牵头,相关的委办局参加,形成一个长期的会商平台,在这个平台上发挥市区两级的作用,发挥各个单位统筹的作用。

  2011年1月1日,北京开始小客车指标调控,4月份实施差别化停车,原则是中心高于外围、路内高于路外、地上高于地下。也就是说,越是核心区,停车位越紧缺,价格就越高。从价格方面引导大家停到地下去。

  近10年间,北京的GDP增加了3.5倍,常住人口增长了660万,机动车保有量增长了330万。在这个背景下,我们10年来累计基础设施投资6000亿,交通指数从2007年到2015年下降了13.7%,拥堵的势头不但没有恶化,还得到了一定程度的遏制。经过10年努力,保证了首都交通运行平稳,有力地支撑了首都经济社会的发展。

  当前我们面临的新形势和新特征。主要有八个方面。

  一是从交通供需来看。在相当的一段时期内,我们面临的主要矛盾还是供需的矛盾。现在有一种声音说,路桥等基础设施已经建设得差不多了,是不是应该通过改善管理、加强精细化管理来提高效益?北京市的人口规模、机动车保有量随着非首都核心功能疏解、人口疏解,这一年来已经有所放缓了。但从出行总量上看,仍然属于上升趋势,只不过以前是大幅度地升,现在是平稳地升。也就是说,出行总需求还会持续增长,而供给缺口还是很大的。比如说,轨道交通现有527公里,但离我们的中期目标1000公里还差了近一半。城市道路以及交通枢纽,尤其是次支路、综合交通枢纽这两类交通基础设施规划实现率还相当低。按照控制标准,到2020年北京市人口规模将控制在2300万。再看机动车,前两年的控制目标是每年增加24万辆,后来调成15万。按照《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》,到2017年底,控制目标总体在600万辆以内。到2020年,我们初步提出按照每年增加7万辆的标准,总数能够控制在630万辆。以现有基础设施承载力,按照交通发展研究中心的测算,我们的机动车可以不用卖了,甚至应该想办法削减存量,但这是不现实的。和日本东京相比,北京的人口比他们少,机动车也比他们少,但交通比他们更堵、更乱,所以我们还有很多潜力可挖。但对于机动车总量控制的原则,北京市委市政府还始终坚定不移地坚持。出行总量也是,我们的人口要增加,出行肯定也会增加,我们预测到2020年将达到每天3656万人次。

  二是从目前的交通品质来看。我们给自己归纳了“道路堵、停车乱、地铁挤、公交慢、换乘不便”这五个大方面。未来我们必须要整体提升服务品质,把它放在交通治理的重要位置。航空有头等舱、有经济舱,高铁也有区分,我们的交通也要能够多样化、个性化,满足不同层次、不同人群的服务需求。但在分出档次之前,政府首先要满足最基础的服务。

  2014年,在票制票价改革的同时,我们承诺要研究更多更适合的票价规则,比如说轨道和地面公交换乘是不是有优惠。同时,我们还在研究是不是可以通过低峰优惠票价来削峰填谷,从而引导大家调整出行时间,提高舒适度。但效果如何我们还要再做测算,可能会拿出个别点段来做试点。

  地面公交网,按照多样化的服务理念,我们已经设置了快线、普线、支线,还开设了定制班车、定制公交、夜班车、小区班车,但在广度、深度、力度上还有很多差距。我们现在也考虑开一些连接郊区县的直达快线,定期按点开。

  随着这几年轨道交通的大发展,轨道交通逐年在扩大,现在运送乘客占总量的22.4%。小客车最高的时候达到34.2%,经过这几年不断地宣传引导,现在降到32.5%。地面公交最高的时候28.9%,现在是25.6%,也在下降。我们在想办法怎样让地面公交更具有吸引力。但我们发现,轨道交通真正吸引的客流都是以前骑自行车、坐公交的人。我们更希望它能够吸引以前开小客车的人。我们最不愿意看到的是骑自行车的人数在下降,1986年是62.7%,2014年还是12%,2015年到了11.3%。所以,出行结构有所好转,但还需要不断优化。

  三是从交通运行来看。从2007年开始,前几年交通指数明显下降,但这几年又开始回升。往上升是因为机动车、人口不断增加。到了2015年,上半年的上升幅度稍微有点大。我们也做了认真的分析,主要原因是油价连续下调。实际上,出台政策也好、采取管理措施也好,都不如油价来得管用。油价一涨,小客车使用强度立刻有一个比较明显的下降。这一年来,多次油价下调降低了开车成本。另外,从2014年年底开始出现的“专车”,在某一个角度来看,也增加了小客车使用的强度。这个可能还有很多不同的声音,滴滴、快的肯定是不同意这种说法的。但是“专车”还是吸引了很多私家车进入到客运平台上来了。另外,国事活动、外事活动还是很多。从城六区来看,东、西城区永远处于严重拥堵级别的状态。尤其是西城,然后是东城,之后是朝阳、海淀、丰台、石景山。丰台区相对来说交通运行情况比较好。我们对内环、外环也做了一个分析,二环、三环在早高峰和晚高峰时段拥堵很严重,单双号期间整体会缓解下来。但是我们关注的是即使在世锦赛、大阅兵单双号限行期间,全市平均下降50%,核心区的二环路、三环路也仅仅下降了13%。这就说明这一区域的需求是刚性的。

  四是从停车看。停车的矛盾是积累最深、治理难度最大的,对城市动态交通的影响日益扩大,是必须综合施策破解的一个大难题。免费、低价的停车成本,这是一个原因。家里买一大件,买什么也得搁家里头,但买一辆车就可以扔在外面,要求社会、政府给你提供一个地方,这个到底是合理还是不合理?这需要全社会有一个观念上的转变。还有,对违法停车的管理和处罚力度也不是很到位。典型的停车乱象天天都在上演。

  五是从发展空间来看。首都新定位以及京津冀协同发展的大背景为首都交通的发展拓展了空间。我们现在可以把目光扩大,不光盯在二环、三环,还要在更大的场景下去规划和布局交通,要从单中心、放射性向多节点、网络化发展,实现区域交通网。

  六是从发展要素来看。建设用地、资金以及环境等外部因素的刚性约束越来越明显。

  七是从治理方式来看。法律先行,然后逐步从行政手段向经济手段转变,靠科技手段去支撑。不管是限行还是限购,还是以后出台的管理措施,首先都需要有法律的支撑。至少有三个法律法规正在推进,争取在两、三年内出台。第一个是关于治理首都交通拥堵的立法,第二个是停车的立法,第三个是关于出租车、专车的管理条例。这些都需要地方性法规来支撑。

  八是从社会参与来看。广大市民对交通出行高度关注,对于交通治理的期望值越来越高,但对于每个人来讲,文明出行、自我约束、遵规守法等方面仍有很大的引导空间。

  根据对以往阶段的回顾以及面临的新形势的分析,我们认为,必须要增强治理交通拥堵的紧迫感,治标和治本同步推进,治污和治堵相互协调,为首都奉献一个让群众满意的交通。北京要建设一个和谐宜居的都市,交通必须要匹配。如果交通做不好,很难说这个城市和谐宜居。虽然交通拥堵是一个慢性病,但现在经常急性发作。

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