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改革开放以来我国行政区划研究的范式变迁

2016-12-07 11:22:46 《北京行政学院学报》 张旭霞 张振宇

 一、中国行政区划研究分析范式:生成与演进

  范式的生成与演进是学科形成并不断走向成熟的重要标志,基于不同研究视域的“科学共同体”[1]使得学术研究的形式与内容呈现出缤纷多彩的特点。纵览中国行政区划研究的发展,有学者认为该研究领域业已形成三大学术流派:“历史沿革学派”、“实际操作学派”和“理论综合学派”[2]59。其中“历史沿革学派”出现的时间最早,早期研究领域主要集中在与现实稍远的行政区划的历史沿革方面,以后也逐渐涉及行政区划的改革问题,该学派的集大成者有周振鹤、孙关龙等。“实际操作派”带有浓厚的经验主义色彩,他们以解决行政区划改革中的现实问题为导向,如浦善新、张文范、靳尔刚、戴均良等民政领域的有关学者和官员,“理论综合学派”以华东师范大学中国行政区划研究中心的刘君德教授为代表,吸收借鉴经济学、政治学、行政学等学科的理论并结合行政区划中的实际问题展开理论探讨,形成了当前行政区划领域最大学术流派。他们以“行政区经济”理论、“行政-社区”理论以及基于城市的行政区划改革理论等为学术框架,对我国行政区划的改革实践产生了重大的影响。实际上,近年来研究行政区划理论的著述众多,以上的分析并不足以完整地概括近年来行政区划的研究。笔者以各种理论的学科基础加以辨别,认为当前的行政区划领域主要存在以下几种分析范式。

  (一)政治统治型行政区划的分析范式

  行政区划的改革实践始终没有停歇,而行政区划的理论探索却屡经坎坷。中国的行政区划理论研究与改革开放的进程相一致,勃兴于社会现代化建设的新时期。行政区划作为“体国经野”的一种方式,自产生之日起就有着浓郁的政治统治色彩,行政区划的研究与政治统治密不可分。作为对计划经济时代,尤其是“文革”十年我国行政区划改革与研究停滞的反思,老一辈学人以勇担重任的学术气节、严谨崇高的研究品质和求真务实的学术态度,率先展开了行政区划的基础理论研究。立足于政治学的理论的行政区划分析范式率先出现,这一范式在行政区划的定义上认为:行政区划是国家行政机构的空间安排,是国家权力的地方配置,是中央治理地方的基本制度安排,事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题[3]。以周振鹤、田慧生、浦善新为代表的学术群体从历史学、政治学的视角对行政区划的变革进行了深入的分析。他们认为,行政区划首先是作为一种政治现象而出现的,它是国家为实行有效的行政管理而设,体现了中央与地方的纵向分权关系。因而,政治统治性是行政区划的根本特性。尽管在不同时期可能基于不同的具体原因会对某一建制单元进行变动和调整,但归根结底仍取决于政治上的需要,取决于是否对政治统治有利。出于维护政权的相对稳定,国家在“具体设置某类建制或某一具体建制单位时,必然要以维护和有利于政治统治为第一要求,从而使其他要求只有在不与这一要求相冲突的情况下才被考虑,否则只能被置于一边”[4]。

  在政治统治型的行政区划分析范式中,政治统治构成了行政区划变动和发展的范式基础。行政区划本质上是国家权力再分配的基本形式,必然反映统治阶级的意愿。虽然行政区划是一个国家政治、经济、军事、民族、习俗等各种要素在地域空间上的综合反映,但作为一种人为的对地理空间的划分,政府的意愿、政治抉择、追求政治发展等政治因素,构成了影响行政区划的诸多因素中的关键。在政治统治型的行政区划分析范式下,行政区划反映的只能是统治阶级的意志。即便在现代民主决策制度下,由公众投票决定的行政区划方案最大限度地实现了公众意见的汇总,但在由官僚制组成的行政体系中,一旦行政区划改革方案上升为政府意志,便具有了相对独立性,不再受制于个体的要求,个体的发展需求很容易被忽视,甚至被损害。政治统治型行政区划分析范式的缺陷在于,在许多时期,许多情况下,由于各种各样的原因,政府的“发展”往往不能加速个体目标的实现,反而延缓、阻碍,甚至消灭了后者实现的可能。合意状态下,政府的发展目标应当围绕个体的发展,围绕发展的终极目的--实现人的自由而全面发展而展开。但在政策的实际运行中,政府往往很难取舍,不但不能推动发展,甚至成为发展的障碍。行政区划的政治统治型分析范式正是在这一悖论中趑趄不前。

  (二)经济适应型行政区划的分析范式

  改革开放以后,随着党和国家工作重心的转移,以经济建设为中心,以政策选择为推动,迅速增加社会财富的国家行为成为了支配经济社会发展的重要动力。压抑了近十年的行政区划的变革与调整进入了活跃期。为了适应生产力的变革,我国先后进行了包括建立特区、新建省(直辖市)、撤地建市、县改市、市领导县、县改区等等一系列行政区划改革尝试,极大地丰富了中国行政区划的实践内涵。经济因素上升成为影响行政区划变更的重要因素,经济适应型的行政区划分析范式逐步形成并建立起来。经济适应型行政区划分析范式是以行政区划是否有利于市场经济发展作为出发点的,其核心是最大限度地追求行政区与经济区的空间耦合。以刘君德教授提出“行政区经济”[5]概念为标志,汪宇明、舒庆、王贤彬等一批学者从不同角度丰富了“行政区经济”的理论内涵,并在此基础上进一步提出了“行政社区”等概念,并进而运用尺度理论[6-7]、城市与区域管治理论[8]对市管县、县改市以及长三角行政区划等行政区划的调整进行了实证研究。这些研究集中反映了既有的行政区划框架对市场经济发展所造成的种种障碍。他们认为,“行政区经济”的盛行,导致了行政区边界的封锁,致使各个地方政府从狭隘的局部利益出发,各自为政、画地为牢,从而造成了严重的市场分割、形成了区域经济发展的“囚徒困境”。所以对那些因行政区划与经济区划不一致而严重阻碍区域经济发展的地区,应该在条件成熟时进行必要的区划调整,以克服“行政区经济”现象。

  经济适应型的分析范式是以西方市场经济理论为参照系的,它从“经济人”的理论假设出发,以经济效益最大化作为行动的向导,不可避免地将行政区划的划分引入到功利主义的境地,以至于一些“明显的非经济因素,也容易被视作影响行政区划调整的经济因素而加以介绍和解释”[9]。诚然,经济因素在影响行政区划变更中的比重日益突出,但不可能成为真正的“主角”。市场经济的剧烈变动与行政区划的相对稳定之间的不可调和是这一分析范式无法逾越的“卡夫丁大峡谷”①,是否应该通过不断的行政区划调整去努力适应始终处于变化中的市场,一直是学界争论的焦点。行政区划作为国家分地域治理社会以维护政治统治的制度工具,服务与经济发展是其应有之义,但这种服务不应该是直接的,而是间接的,是通过治理社会为经济发展提供所需的基础和条件加以实现的。经济活动作为一种极其活跃的人类活动,有其内在的驱动力和变化规律。在市场经济条件下,政府不应该也不可能真正地直接干预经济活动。历史地看,无论是地方行政边界还是国家领土疆界,都不可能限制经济活动的流向,从这种意义上来说,行政区划与经济发展之间并不存在直接的关联。要求行政区划直接为经济建设服务,实质上仍然是计划经济体制的思维,据此而进行的行政区划改革无异于南辕北辙。另外,行政区划中包含着许多经济因素不能掌控的领域,如民族、宗教等,忽视这些因素的存在,行政区划改革可能产生消极的后果。

  (三)公共服务型行政区划的分析范式

  公共服务型分析范式是作为对传统管制型和经济适应型的行政区划改革理念的超越与替代而出现的,是服务型政府理念在行政区划领域的具体体现。近年来,以快速城市化中政府机构改革和职能转变为发展背景,公共服务型行政区划分析范式开始形成并发展起来,并在某种程度上为争取公共行政学在行政区划领域的学术话语权做出了一定的努力和尝试。以范今朝为代表的城市化学者,从城市化的角度对行政区划的划分进行了理论和实践探索,认为“行政区划及其政区地理格局与城市及其城市体系有密切关系,而城市归根到底是公共权力的空间聚集”[2]4。以南开大学赵聚军博士为代表的公共行政学者基于公共物品理论和政府发展模式理论,认为政府职能重心的定位与行政区划改革之间有着内在的联系,行政区划改革的基本目标的确定,从根本上取决于政府职能重心在不同时空条件下的具体定位及相关制度安排,而行政区划改革本身则始终以不同的形式服从、服务于政府职能基本执政目标的有效实现,并据此提出了服务型政府背景下我国行政区划的“控制-服务”的导向理论[9]157,171,181。二者从不同的角度出发阐释我国行政区划发展的历史轨迹,但却不约而同地回到了对权力空间配置的“公共性”的关注上来,而“公共性”正是现代公共行政学的核心命题。以提高公共管理水平和公共服务质量为目标,促进政府自身变革与政社关系的重塑,实行分权与权力下放,提高公共物品的供给效率正是新公共管理运动的精神实质。

  综合而言,公共服务型的行政区划分析范式是作为一种对政治维度和经济维度行政区划分析范式整合的角色出现的。作为一种妥协的价值取向,它虽然符合了中国快速城市化的历史进程,但是难以反映中国行政区划的全部,况且西方国家在城市化进程中以城市为中心的不合理的行政区划导致的弊病已经积重难返、令人深思。公共服务型的行政区划分析范式,名义上以“公益至上”作为自身追求的伦理目标。但实际上作为政府在满足社会公众需要时的本质性规定的“公共利益”并不存在。实践证明,“作为一种加总社会中所有个体的意见的方式,政府是不完美的”[10]。在现有的制度框架下,假借“服务型政府”之名进行的行政区划变革,往往都会蜕变为以公共利益之名行争夺土地资源之实的褫夺公共利益的行为。真正的“服务型政府”不仅意味着公共利益的至高无上,还意味着管理秩序的转换,意味着在公共事务的处理中,公众步入政策决议的舞台中心成为治理的重要主体。但是近年来大量出现的“假城市化”现象和“县改区”风潮,实质上并没有充分考虑公众意见。因而,从整体意义上来说,旧有的指导行政区划的范式没有突破旧有的治理模式和治理格局,在斗争型、竞争型的人类行为模式下驱动的行政区划变革不能真正实现公共利益的增进、维护和发展。关注未来中国行政区划改革的范式选择,需要重新审视中国行政区划研究的理论变迁。

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