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公民参与社区治理的经验与民主实现形式

2017-03-28 16:08:35 《社会科学战线》 付诚

  自20世纪中叶开始,“社区”被视为解决发达资本主义国家发展困境的重要载体,以社区为基础的公民参与成为学术界关注的焦点。公民参与社区治理“不仅意味着重新找回已经失去的地方团结形式,它还是一种促进街道、城镇和更大规模的地方区域的社会和物质复苏的可行办法”①。具体到中国现实,改革开放以来,随着社会结构的不断分化和利益主体的不断分层,城市社区居民的诉求日益多样化、复杂化,原有的社会管理体制逐步退出历史舞台,社区作为城市的基本单元成为社会治理的重要载体和社会创新的关键所在,公民参与在社区治理中发挥的作用也日益凸显。

  一、公民参与社区治理的一般理论性分析

  社区参与可以看作参与概念在社区中的应用。“参与”通常被看作“对于能够产生利益的活动进行的行动介入和过程选择”,具体地说,就是“公众在决策过程中对于目标确立、计划制订、政策实施、评价体系的自愿的民主的介入,在此过程中做出贡献并共享发展利益”。②关于社区参与,从广义上来理解,就是指社区居民及政府、自治组织等社区建设参与主体,对于社区发展的参与过程与参与行为。③从狭义上来理解,就是指社区居民自愿、自主、自觉地参与社区各项事务管理的行为,④是一种以社区发展为目标的具有公共参与精神的参与行动。

  公民参与社区治理是20世纪90年代公民社会理论在西方国家复兴以来比较活跃的研究领域之一,在发达国家相继出现国家与社会互动关系理论、治理理论、公共行政理论、协商民主理论。这些理论彻底批判了国家中心理论,以及新自由主义国家最小理论中国家与社会零和博弈的理念,强调在国家与社会的互动中建立有效的治理结构。奥泽尔、哈贝马斯等学者主张将非国家性质的私人经济关系从公民社会中剥离出来,将公民社会理解为独立于国家和市场之外的公共领域。约尔·S.米格达尔提出“国家在社会中”的新思路,指出某些时候国家与社会可以达成相互增权的格局,国家与社会的互动能够增加双方的能力。彼得·埃文思创立国家与社会协同论,提出“嵌入式自主性”新理念,指出有效的政府干预与高度发达的社区组织之间的积极互动,是经济社会发展成功的重要因素。协商民主理论强调“正当妥协”,指出权力并非国家所独有,甚至不局限于合法社团之域;权力可以扩大到一切同行使权力有关的形式,人们只有通过对社会互动体系的描述,才能揭示其中存在的影响、力量和权威,在有限度分歧的基础上,通过交往理性和协商民主才能重构社会和谐。20世纪90年代兴起的治理理论,关注国家与民间组织何以通过偏好转换而非偏好集合,强调在对话协商中将工具理性转向交往理性,最终实现国家权威与民间力量在妥协中和谐相处。

  在国内,学者以极大热情关注上述学术理论的发展,结合中国公民参与社会管理的调查,做出试图超越的努力,形成了一些具有特色的分析框架,如贺雪峰的“村庄记忆框架和半熟人社会”、毛丹的“村庄单位化”,萧楼、王小军的“互构村庄”、仝志辉、贺雪峰的“三重权力结构”,顾昕的“相互增权”,林南的“地方性市场社会主义”等。一些学者还尝试以治理和善治理论为理论资源,演绎新的分析框架,并对公民参与社区治理的前景及具体制度做出分析。这些研究的共同特点是超越或摒弃国家中心论模式,更多从互动演化的理论模式来理解今天中国的公民参与社区治理。学者们大都对公民参与社区治理有着较为执着的理论偏好,承认公民参与社会治理对实现中国政治现代化的有效性,但对中国推进公民参与社区治理的具体路径存在明显的分歧。

  二、公民参与社区治理的模式分析

  目前,中国城市社区几乎都是在房地产开发与维护过程中由居住形态变化逐步形成与完善起来的,居民是否愿意或者是否能够参与社区治理,不仅取决于其生活状态、利益诉求、公共意识等个人因素,更取决于政府动员与支持、社区治理策略等因素,由此导致公民参与社区治理形式的分化,大致可以划分为居民自主参与、政府动员参与和居民维权参与几种类型。下面从实证案例出发剖析公民参与社区治理的行动逻辑与实践路径。

  1.自主参与模式

  居民自主参与是近年来出现的一种新型社区治理模式,一般是在针对弱势群体的公共服务进入社区后,公民对其运行的公平性经过辨识、磨合、认同,形成自我认同、自我管理、自我参与的社区自治模式。这种模式的突出特点是政府提供特惠的福利制度,而公民的认同与否直接影响甚至决定着政策的走向。在最初阶段,一般表现为群众不理解,不配合,但一旦看到制度实施的效果,公民又表现出强烈的参与欲望。在参与过程中,居民逐步学会从个人物质生活的追求向公共精神生活的转变,成为真正有主体性的行动者。在这种社会参与方式中精英的引导十分重要,他们的共性特点是具有较强的社会公益意识,善于发动群众做有利于全体的善事好事,且不计较个人的得失。在参与治理过程中他们不是采取直接命令式,而是善于抓住群众关注的热点难点问题,通过点对点的服务,诱导群众亲自参与,从法理上奠定参与的社会基础,在一定程度上排除了集体行动的“搭便车”行为。

  这种参与模式在老旧散小区建设改造中表现得最为突出。老旧散小区一般集中在工矿企业集中区域,通常是由单位住宅小区演变而来。居住区内人员构成简单,一般为企业退休员工;但也有一些居住区由于原住人口大量迁出,成为流动人口集中之地。

  C市团山街道长山花园社区前身是J省一家国企的宿舍区,居民多为原国企职工。为帮助企业职工摆脱生活压力,2003年C市政府启动下岗职工生活援助工程,由厂里对困难职工提供基本生活补贴,但由于厂领导对职工生活状况缺乏了解,生活补贴发放效果不佳,职工认为不公平,建议由社区组织发放。社区与厂领导就发放生活补助问题进行了沟通,结果遭到误解。在职工集体抵制厂领导、不向单位报申请的情况下,厂领导认识到问题的严重性,表示可以由社区代发生活补贴。社区在获得授权后组织退休共产党员,对居民逐一进行摸查,并组织居民代表对群众困难情况进行逐一评议,最终确定按照家庭进行差别化发放的方案,厂领导批准后将方案公示,进一步征求意见。政府补贴款到位后按照新方案发放给职工,做到了透明、知情,取得了良好效果,杜绝了群众上访事件的发生。

  通过这次参与行动,居民对于依靠自身力量争取公平正义有了新认识,也促成了小区内居民的深度合作。社区居民体会到当涉及关乎个人利益的事件,不能采取对抗等不理性做法,只有合作,才能做到个人利益最大化,从此更加自觉地走上自主参与社区治理之路。此后,在小区健身路径建设和居民楼屋顶改造等民生工程建设中,居民要求全过程参与,社区积极回应,将健身路道铺装和居民住宅屋顶改造向居民开放,施工队伍由居民自主选择,施工过程由居民全程监督。在帮助居民解决实际困难的过程中,社区高度重视居民的合理化建议,并运用社区议事委员会这一组织使之成为居民认可的社会行动。一些原来在厂子里有威望、敢于担当的党员被选为议事委员会成员。在议事实践中,居民自治理念得到充分彰显,协商民主制度不断完善。居民在参与实践中逐步改变以自我为中心、斤斤计较的心态,形成了平等对话、理性协商的品格和技能。通过不断总结经验,社区自创了“四步议事工作法”,即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、居民代表会议或居民会议决议。“四步议事工作法”最大的优势在于充分信赖群众,紧紧依靠小区居民,不仅做到了在集中民智中了解民意,解决民忧,而且还更加有效地促进了社区党组织与居民之间的融合互动。

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