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制度运行伦理:制度伦理的一个重要方面

2017-03-28 16:07:00 《清华大学学报:哲社版》 彭定光

  制度在以往社会就存在,随着国家与市民社会或者公共领域与私人领域的分化,它的地位及作用日益凸显出来。因此,人们对应当建立什么样的制度与制度应该如何发挥其作用给予了更多的道德关注,愈益重视制度伦理的研究。制度伦理包括制度设计伦理与制度运行伦理两大部分。可是,目前我国学术界对制度伦理的研究却局限于对制度设计伦理的研究,而尚未关注制度运行伦理问题。拙文拟就制度运行伦理进行尝试性探讨,以期推进制度伦理研究和更好地发挥其在社会生活中的作用。

  一、制度运行伦理与制度设计伦理的区别

  对制度伦理问题的探讨涉及关于“制度”的涵义的理解。“制度”是什么呢?凡勃伦认为制度是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯;诺斯认为制度是人为设计的各种约束,它由正式约束(如规则、法律、宪法)和非正式约束(如行为规范、习俗、自愿遵守的行为准则)所构成:罗尔斯把“制度理解为一种公开的规范体系”;布罗姆利“把制度看做是影响人们经济生活的权利和义务的集合。……制度可以分为两类:(1)行为准则;(2)规律或所有权”[1](P50-51);奥唐奈认为“制度是规则化的行为模式”[2](P49)。不同学科的学者是从两个不同的角度来理解制度的,或者视制度为一个规范、规则体系,或者将制度理解为某种行为模式。我们则认为,制度应是这两个方面的统一,即制度是一定社会历史条件下形成的正式规范体系及与之相适应的通过某种权威机构来维系的社会活动模式。如此理解的制度,一是其对象和范围只限于公共生活领域;二是其目的指向社会或者共同体的一定目标或者“善”;三是制度是公共生活的自我组织方式和手段,是组织公共生活的社会技术,是一种社会能力,其实用性和效力被人们所重视。在此意义上,并非所有的制度都是道德规则,也并非所有制度都自然而然地具有道德上的合理性。

  由于制度着眼于对实用性和效力的考虑,因此,有人认为应该将制度作为一种客观事实予以研究,作为一种科学来加以对待,人们在设计和选择制度时只需要考虑它的实用性和效力,而不需要对它作价值上的权衡。出于对制度的价值中立的立场,大多数制度理论学家主张“制度理论放弃任何伦理学”。人们批评这种关于制度的中立论,认为道德合理性应是制度的不同于实用性和效力要求之外的另一种理性要求,并对制度伦理进行研究。

  制度设计伦理就是人们在设计和建立制度时对伦理的考虑,它既指制度建立的伦理观基础,又指制度是否具有道德合理性。这就是当前我国学术界所谓的“制度中的伦理”和“伦理的制度”。这无疑是建立正当合理的制度时首先必须弄清楚的。制度运行伦理就是在制度运行或者实现时所应该遵循的道德规范。制度伦理应该同时探究这两个方面,因为“一种制度可以从两个方面考虑:首先是作为一种抽象目标,即由一个规范体系表示的一种可能的行为形式;其次是这些规范指定的行动在某个时间和地点,在某些人的思想和行为中的实现。”[3](P51)这两个方面是相辅相成的,但它们之间又存在着明显的区别。

  首先,制度设计伦理是一种实质伦理,制度运行伦理是一种形式伦理。实质伦理是关于“是什么”、“为了什么”、“做什么”方面的伦理,它是因社会历史条件的不同及思想家们的各自主张而有所不同的,如功利主义者的“最大多数人的最大幸福”、罗尔斯的分配结果公平、共同体主义者的追求公共利益、马克思主义者的追求人的自由和解放,都是这样的伦理。形式伦理是关涉“怎样做”的伦理,是人们在制度运行时严格地服从和坚持实质伦理并依据它来一视同仁地处理各种事务时的伦理,它要求类似的情况类似处理、不同的情况不同对待。形式伦理要以实质伦理的存在为前提,它只是对某种实质伦理的运用和坚持,至于这种实质伦理是不是正确的、是不是反映了人类社会的历史必然性和发展方向、是不是人道的,它是不予探究的。正是形式伦理的这一特性才使实质伦理得到始终如一的贯彻和落实。

  其次,制度设计伦理是关于善的选择,制度运行伦理则关涉善的实现。制度设计伦理是与善内在地联系着的,不但与善的内容(即什么才是善的)相关,更重要的是取决于善的性质。在建立制度时,总是要对制度进行善的追问和作出关于善的合理性证明,正是通过这种追问和证明,人们对制度本身隐含的善的内容和性质予以选择或者确定。依据善的选择而建立的制度实际上是善的制度化,并规定着所有社会组织和个人的选择范围。这种制度化的善通过制度的运行或者操作而得以实现。制度运行对实现这种善的作用,一是恪守和努力实现所确定的善的目标,引导人们追求善的目标;二是排除个人在享受了制度所带来的权利后不愿承担相应的义务或者代价的不义行为,使之没有可能充当制度的“逃票乘客”,惩罚那些违背善、伤害他人及制度的人们。

  再次,制度设计伦理是理想性的,制度运行伦理是现实性的。虽然人们是出于为现实服务的目的来设计和建立制度的,具有现实主义的特征,但是,制度设计伦理是具有理想性的。这种理想性一是指制度由之建立的伦理观基础本身就是一种道德理想,它是人们不安于制度现状、力求超越现有制度的限制、期求一种新的更美好的制度的价值目标;二是指这种伦理具有对现实制度的批判功能、审视功能及辩护功能,它或者使人们相信现行的制度是一种理想的制度,或者激励人们去揭露现行制度的弊端,改造旧制度、创立新制度。制度运行伦理的现实性既指制度由之建立的伦理观基础的实现必需相应的现实条件,又指权威机构必须根据现实情况来确定实现此伦理观基础的方式和态度,还指制度运行伦理对处理各种事务的有效性或者效力的现实限度。制度运行伦理之所以具有现实性,是因为它是制度设计伦理与现实社会生活的中介,是制度伦理得以落实的必备条件。

  最后,制度设计伦理重在扬善,制度运行伦理重在抑恶。有一种观点认为制度伦理的目的旨在抑恶,抑恶体现了作为制度伦理的主要特征的强制性。其实,制度伦理本身是扬善与抑恶的统一。制度设计伦理是一种实质伦理、是关于善的决定、是理想性的东西,意味着它总在追求某种共同体目标,总是内含着善,而且人们基于道德理想对现行制度予以的批判、审视,实际上就是对它进行善的价值论证,目的是为了让制度克服其自身的道德缺陷,以实现道德上的自我超越。这样,具有道德合理性的制度就是对善的高扬和确保。制度运行伦理作为形式伦理、善的实现方式和对制度运行的效力的考虑,它所要做的就是将人们的行为选择控制在一定的范围之内,并抑制和惩罚危及制度的行为,重点维护的是与善内在一致的社会秩序。如果说扬善是制度建立的根本目的的话,那么,在制度运行中,扬善只是它的隐性的要求,而抑恶则是它的显性的主要的作用。

  二、制度运行伦理的两个方面

  作为一定社会或者共同体的正式规范体系,制度是人们用来规范和调节整个社会生活的。这就是说,人们设计或者建立制度的目的是为了落实或者实现制度,将其付诸实践。因此,制度建立后的一个必然的环节就是制度的执行和运作。

  制度运行是一定社会或者共同体的社会性行为,虽然它表现为多种多样的行为,但它主要有两类,其一是制度管理;其二是制度实现。前者是就制度自身(即制度的内容和性质)而言的,后者是就制度的功能(即制度对现实社会生活的作用)而言的;前者着眼于制度如何在社会的不断发展变化过程中保持自身的自我同一性,后者则着眼于制度与现实社会生活的良性互动及如何准确而又高效地发挥自己的效能。制度运行虽然是落实或者实现制度的手段,但它在价值上却不是中性的。之所以如此,一是因为制度是基于一定的伦理观而建立起来的,其性质和内容由此伦理观所规定,而制度运行则正是为了实现制度得以建立的伦理观基础,其本身就负载着某种价值使命;二是因为作为沟通事实与价值、“实然”与“应然”的桥梁和手段,制度运行也存在着道德问题(如果说制度设计伦理是一种目的伦理的话,那么,制度运行伦理就是一种手段伦理)。相应于制度运行的这两个方面,制度运行伦理包括制度管理伦理与制度实现伦理。

  制度管理伦理不同于管理制度伦理,前者探讨的是制度管理中的伦理问题,后者探讨的是管理制度中的伦理问题。制度管理伦理是对制度进行管理的伦理,而不是用制度来进行管理的伦理。它包含着多种多样的伦理问题。其主要伦理问题,一是何种主体对制度进行管理在道德上是合理的;二是应该如何对制度进行管理。对于第一个问题,人们是从不同的道德观来予以审视的,如主张“权力在民”的人认为只有个人才是道德上合理的管理主体,个人对制度管理具有最终的裁决权,公共权力机关或者政府只是受人民委托进行管理的机构,它与个人的关系是一种代理与委托的关系;相反的观点则认为只有公共权力机关才是道德上合理的管理主体。这样,何种主体才是对制度进行管理的合理的主体问题,就转化为何种道德观才是真正合理的道德观的问题。这一方面的焦点问题是有关政府或者公共权力机关的一系列道德问题,如政府或者公共权力机关的存在是不是道德的(如无政府主义者认为它是不道德的,新老自由主义者有保留地承认它的道德性,专制主义者和权威主义者则认为它是道德的)?政府或者公共权力机关的权限和职责应该如何才是道德的(如诺齐克与哈耶克认为政府只拥有极其有限的权力和职责,罗尔斯则认为政府拥有更多的权力和职责,社会主义者认为政府拥有全部的权力和职责)?

  应该如何对制度进行管理的问题是一个具有较强技术性的道德问题。其首要的道德要求是规范性要求,它意味着公共权力是一种被规定了的规范性权力,意味着公共权力机关对制度的管理是依据规章制度的管理;它的第二项道德要求是持续性要求,它要求公共权力机关始终一贯地坚持制度,不因人事变动而废除制度或者制造“制度真空”。只有制度对现实社会生活起着持续的作用,人们才会有安定、安全的感觉,正如罗尔斯所说:“即使在法律和制度不正义的情况下,前后一致地实行它们也还是要比反复无常好一些”[3](P55);它的第三项道德要求是绝对性要求,它不是指制度的不可变更性,而是指制度一旦确立起来,就是一种具有必然性的存在,既不容许人们对既定制度有丝毫的怀疑和批判,又不容许人们有违背它们的行为。这些道德要求的目的是为了保持制度的自我同一性,确保制度对整个社会生活的“在场”和有效,确保社会秩序,确保人们对共同的“善”(此处之“善”并非单一的道德意义上的善,而是广义的善)的追求。正是这些目的表征了制度管理的道德性。

  相对于制度管理伦理来说,制度实现伦理是更为重要的方面,因为它直接关系着人类的福利。对此,制度经济学派是有所认识到,他们指出:“从一种规范的观点来看,人类福利的改善是与制度设计与运转的改善紧密地联系在一起的。”[4](P127)如果没有制度的实现,人类的福利是不可能真正地改善的。值得注意的是,制度实现伦理并不考虑制度由之建立的道德基础是否具有合理性,而只考虑实现制度过程的道德合理性问题。在制度实现时,作为制度运行的主体,公共权力机关应该严格执行制度,其行为具有“照章而行”的明显特征。制度实现伦理所要探讨的问题就是这一方面的问题。

  制度实现伦理的主要内容是:第一,堵塞制度性漏洞。制度性漏洞有两种,其一是制度的结构不全,彼此互相独立而未形成一个具有内洽性的整体,以致彼此矛盾冲突;其二是某种制度不严密,有空子可钻,或者规定了权利而未规定义务,或者所规定的应受惩罚的程度为不良者提供了无风险的作恶空间(如从腐败行为到腐败罪就存在这样的空间),可能出现制度管不着的现象。堵塞制度性漏洞的目的,或是为了预防有人充当制度的“逃票乘客”,或是防止有人利用制度的不严密去作恶,最终是为了实现制度面前人人平等。

  第二,严守政府行为的边界。政府是制度实现的保障,是增进共同利益的工具。政府之所以要承担这种道德责任,是因为“政府是人类智慧的发明,用于满足人类的需求。”[5](P99)为了实现这种责任,政府势必要行使公共权力。而公共权力“只要有使用,就会有滥用的可能”[6](P5),就有可能超越所规定的边界,越出公共领域而干扰私人领域。政府应该严守这一边界是制度自身的要求。但这并不意味着政府应该放任个人的违背制度的行为,相反,政府应该对这种行为予以惩罚。政府实施这种惩罚是有严格的条件限制的,即“政府只能当个人违反某一业已颁布的一般性规则时,才能侵入他原受保护的私人领域,以作为对他的惩罚。”[7](P262)

  第三,禁止个人或群体自行应该由公共权力机关实施的行为。在现实社会生活中,人与人之间、群体与群体之间并不总是团结合作的,有时是存在矛盾冲突的。对于发生的侵害事件,当事人或者他人以为对作恶者予以报复是完全正当的,因而当事人可能会自行正义,他人可能会打抱不平。这种行为虽然是合于制度的,但这些个人或群体却不拥有实施这种行为的权力。公共权力机关应当禁止这种行为,主动地对作恶者予以惩罚,并为受害者讨回公道。对这种行为的禁止,实际上就是否定制度实现中的私人化行为,以便制度化行为的正常进行。

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