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论新型政企关系下的政府规制:挑战与要求

2016-12-07 10:54:26 《学术研究》 彭向刚 周雪峰

  一、新型政企关系的含义与特征

  政企关系,顾名思义是政府与企业之间的关系。从政企关系的主体上看,政府作为国家的代理人对经济社会活动进行管理、为经济主体的发展创造环境与平台;而企业是构成微观经济的细胞,发挥着微观经济主体的作用。因此,政府与企业作为定位不同的两种角色而相互博弈,是促进经济发展的“两个车轮”。在任何国家,政企关系都是非常重要的公共政策议题。[1]

  新中国成立以来,伴随着经济建设的进程,我国政企关系经历了从计划经济到市场经济的体制嬗变,逐渐显现不同时期的发展特点。改革开放以前,政企关系实行高度集中的经济管理模式,无论生产经营还是资源分配,在计划经济模式下政府对企业均实行大包大揽,企业成为了政府的附庸。改革开放之后,我国政企关系的变革一开始强调政府与企业的分工及企业自主权的扩大;直到1993年党的十四届三中全会提出建立“适应市场经济和社会化大生产要求的,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度”。随着市场化改革的推进,特别是在党的十六大之后,民营企业得到了快速发展,成为政企关系重要的研究对象。因此,研究政府如何对企业进行合理干预,促进民营企业的成长与发展需要什么样的政策支持,这类问题逐渐成为处理政企关系要解决的重要内容。

  党的十八届三中全会以后,怎样处理好政府与市场的关系,成为了改革的核心问题。经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。政企关系是政府与市场关系的重要体现,处理好政府与市场关系的关键和实质就是处理好政府与企业的关系。因此,如何适应新型政企关系的特点,制定科学的宏观经济政策以及创新政府规制,就成为当前经济体制改革的根本问题。

  本文所论述的新型政企关系特指十八届三中全会以来,在全面深化改革的背景下,我国经济社会发展进入新常态所需要或表现出来的政企关系。与传统的政企关系相比,新型政企关系具有如下特点。

  (一)新型政企关系强调内外部环境共同促进的变革动力

  从内生动力来看,当今我国政府体制改革逐渐进入到深水区,经济的发展模式除了要依靠政府部门宏观调控以外,还要推动私营企业参与到市场之中并发挥更大作用,进而最大限度的激发市场的活力。例如,在当前国有企业改革中,以私营企业主为代表的非国有资本以“股权多元化”、“参股”等形式进入商业类国有企业改革;通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与公益类国有企业的改革等。同时,党的十八届四中全会大力推进“依法治国”方略,依法规范行政审批行为。通过法律制度设定政府干涉的权限范围;通过司法监督使新型政企关系的变革更加规范透明。另外,在国企改革领域,通过“推进公司制股份制改革、健全公司法人治理结构、建立国有企业领导人员分类分层管理制度、实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度、深化企业内部用人制度改革”[2]等等,这些措施有利于进一步完善现代企业制度,最大限度激发国有企业的活力、竞争力。从外部动力来看,随着大数据时代的到来和网络监督手段的广泛应用,政企关系的互动越来越便于公众的监督,而且公众对政企关系的监督方式也发生了变化,从传统的以信访式的监督方式转变为微博、微信曝光和转发等新的网络监督方式,更加方便快捷。这些都成为政企关系变革的外部环境。

  (二)新型政企关系强调企业的参与型变革

  从整个世界的发展形势上看,当今世界正处于前所未有的历史转折时期,世界各国都程度不同地处于政治、经济、社会的深度调整与变革之中。这种背景下的政企关系更加强调企业在经济活动中的需求表达和政治参与。例如,本届政府在简政放权过程中,注重问计于企业,从企业最急需解决的问题入手,增强政企关系互动的针对性、回应性和有效性,突出表现为针对小微企业反应的“融资困难、准入门槛高、成本增加、出口萎缩、政府干预及法治不健全”等诸多问题,出台了专项的、系列化的融资和减税政策。这说明在新常态背景下,构建新型政企关系需要企业“参与型变革”,企业要勇于表达自身权益及需求,积极参与政府规制的制定与实施。另一方面,企业的参与型变革有利于对政府规制的监督,倒逼政府规制的变革与完善。

  (三)新型政企关系强调市场与政府作用机理的重新配置

  党的十八届三中全会把市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”,这是我国改革进程中具有里程碑意义的创新与发展,为全面深化改革奠定了理论基础。新常态下强调市场的决定性作用,就是要求在市场经济条件下,各经济主体在自由、规范、法治的市场环境下享有平等的地位和权利,准入门槛平等,国民待遇平等,竞争规则平等,企业自主经营,公平竞争,自负盈亏,风险自担。可见,发挥市场的决定性作用,就是要推动各个经济主体在价格机制、竞争机制、利益机制的引导下,不断激发其创新力与内在活力,促进资源的优化配置,增进国民财富的创造与积累。

  当然,发挥市场配置资源的决定性作用,并不是推行“泛市场化”,并非意味着市场的作用是无边无界的。市场决定性作用的发挥并不是要政府撒手不管,而是要政府的作用发挥得更好。更好的发挥政府作用,就是强调进行科学的宏观调控、有效的政府规制。新常态背景下发挥好政府的作用,归根结底就是要发挥好社会主义的优越性,集中力量“办大事、办好事”。在这种背景下,“政府的职责主要就是保持宏观经济的稳定发展,加强公共服务,保证公平竞争,强化市场监管,维护市场秩序,促进经济社会的可持续发展促进共同富裕,弥补市场失灵”。[3]随着全面深化改革的不断深入,有效的政府规制不仅不应被削弱,反倒应该进一步加强。

  (四)新型政企关系强调减少发展束缚,推进简政放权

  简政放权是本届政府处理新型政企关系的重要手段之一。政企关系视角下的简政放权,是指精简政府机构,减少不必要的行政审批,把经营管理权下放给企业,依法保障企业的自主权。2013年3月,李克强总理承诺,在本届政府任期内将国务院各部门拥有的1700多项行政审批事项削减1/3以上。只有深化行政审批制度改革,进一步简政放权,用政府权力的“减法”换取企业和市场活力的“加法”,用更大气力释放改革红利,才能充分发挥价格机制、供求机制和竞争机制三大市场机制的作用,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发市场主体的内在活力。[4]

  近期的商事制度改革就是简政放权典型的案例。国家工商总局通过商事制度改革进行简政放权,原注册资本实缴登记制改为认缴登记制,原企业年检制度改为年报公示制度,原“先证后照”改为“先照后证”制度,同时放宽了经营场所的登记条件,探索实行“工商营业执照、组织机构代码证以及税务登记证”的“三证合一”。将与企业关系最密切的商事制度作为改革的突破口,彰显当前中央政府推进简政放权、规范新型政企关系的决心。商事制度的改革带动了审批、监管等一系列相关制度改革,从而打破了市场主体准入的限制,真正实现还权于企业、还权于市场。

  (五)新型政企关系强调扶持小微企业,实现创新驱动

  从我国政企关系发展的脉络上看,政府与国有企业之间的关系一直是政企关系的关键内容。随着市场经济的推进,越来越多的小微企业成为我国经济新的增长点。在2015年政协会议新闻发布会上,新闻发言人吕新华提及“我国中小微企业对GDP的贡献超过了65%,税收贡献占到了50%以上,出口超过了68%,吸收了75010以上的就业”。[5]当前政企关系不仅在于处理好政府与国企的关系,更要注意服务小微企业。国家工商总局发布的《全国小微企业发展报告》中可以看出,一方面小微企业充满进取精神和创新意愿,并已成为国民经济重要支柱和吸纳新增就业主渠道,另一方面小微企业也存在着两极分化严重、产业升级困难等突出问题。因此,处理好新型政企关系的关键在于发挥小微企业的积极作用,针对小微企业发展中面临的困境进行扶持帮助,促进小微企业健康发展。

  2014年中央经济工作会议指出,“经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步,必须让创新成为驱动发展新引擎”,要“以政府自身革命带动重要领域改革,以大众创业、万众创新形成发展新动力”。随着“互联网+”与“工业4.0”时代的到来,以互联网信息技术、产品智能化为代表的创新革命将为企业价值创造与发展方式带来质的飞跃。因此,新型政企关系下,整个经济系统逐渐从集中式的大企业发展向系统式的平台发展转变。越来越多的小微企业通过互联网信息技术、通过创新变革逐渐成为大企业,成为支撑经济发展、实现创新驱动、解决就业的生力军。与此相适应,政府规制的监管思路必须随着时代的发展而拓展创新。例如,在互联网金融领域,央行等十部门已经发布指导意见,对互联网支付业务、网络借贷以及互联网信托和互联网消费金融、股权众筹融资和互联网基金销售、互联网保险等领域开展监督管理,我国正式步入到互联网金融的监管时代。推动以互联网为依托的小微企业的健康发展,通过互联网监管规制净化小微企业的经营环境,这是新常态下实现政企关系健康发展、激发创新驱动的又一动力机制。

  (六)新型政企关系强调环境承载能力,倡导绿色发展

  当前我国的经济总量和经济增速都取得了一定的成绩,此时我们更应该重新审视环保与发展之间的关系。环境保护与经济发展并不是一对矛盾,更不应探讨孰轻孰重、何舍何得的问题;而是需要依托环境承载力,探索新型政企关系下的绿色发展。通过构建和谐、健康、绿色的新型政企关系,适应和引领环保新常态,进而把调整优化结构、实现创新驱动与保护生态环境有机结合起来。

  此外,公众对经济发展质量与效益的要求不断提升,参与环境保护的积极性在不断增强。这就要求无论是政府施政还是企业经营,都应该主动回应公众的期待。经济社会发展的最终目的不是单纯的财富积累,而是要以改善民生、增进人民福祉为出发点和落脚点。2015年8月9日,《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的施行,更加明确了各级政府对本地区生态环境和资源保护的责任,并建立了追责机制。另一方面,随着网络监督的普及,公众对企业的违法经营、政府的行政不作为的监督方式不断更新,监督的力度也在逐渐加强。例如,公众利用网络等手段表达对环保利益的要求,从而促使政府下决心整治雾霾;福建漳州PX项目,在公众的抗议下,政府对环保的重视程度越来越高。因此,新型政企关系的处理,强调从源头抓起,通过良性健康的政企关系的建立,切实保护好群众在环保过程中的积极参与,实现政府与企业、公众之间的良性互动,让公众看到绿色发展的希望。

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