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农村双层经营体制运行中存在的问题与对策

2016-12-07 10:55:48 《中山大学学报:社科版》 刘国臻 陈红

  该文作者分析了农村双层经营体制运行中存在“分”之有余,“统”之不足和缺乏土地流转法律机制等主要问题,提出改组、发展集体经济组织,充分发挥集体经济组织“统”的功能。正确把握“统”与“分”的尺度和稳定承包关系,建立土地流转机制等发展、完善双层经营体制若干对策,旨在为深化农村经济体制改革,完善农业经营制度提供有益建议。

  “农业问题、农村问题和农民问题,始终是关系我们党和国家全局的根本问题。”深化农村经济改革,贯彻农业发展政策,核心是长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。所谓“统分结合的双层经营体制,是指农业集体经济组织的统一经营层次与农业集体经济组织内部的农户家庭承包经营作为分散经营的层次,两个层次有机结合而形成的机制。双层经营体制是我国农民的伟大创举,极大地调动农民的生产积极性,促进农村生产力的发展。但是,随着时间的推移,社会主义市场经济体制在农村的确立和发展以及农村改革的深入,尤其是我国加入WTO之后,农村双层经营体制存在的问题日益显露出来,必须认真研究,切实加以解放。

  一、双层经营体制运行中存在的主要问题

  (一)“分”之有余

  “家庭联产承包责任制确实有它的优越性,但由于这个制度本身的局限,也带来一些不利因素:例如土地平均分配,好坏搭配,户户均等,造成土地‘碎化’,这种土地经营上的分散,导致经营规模小,经营规模小又导致生产经营成本增高”。尤其是加入WTO,这一问题显得越来越突出,我国的农产品因价格偏高而缺乏国际竞争力:

  家庭承包经营实行一家一户经营,土地难以合理集中,农业适度规模经营难以顺利推行,农业集约化程度低。这种分散经营不利于农业机械化和科学技术的推广,不利于各生产要素的优化配置,影响农业的集约化、产业化发展,我国农业仍停留在“小农经济”状态,无法与工业的现代化相适应。同时,随着市场经济的发展,农户家庭小生产与大市场的矛盾日益突出,作为既是生产主体又是经营主体的农户,分散弱小,势单力薄,难以抵御市场竞争的风险,无法与变幻莫测的大市场相衔接。

  (二)“统”之不足

  农村集体经济组织经营服务功能严重不足。集体经济组织带有传统的计划经济体制的行政色彩,无法满足农户多样化的服务需求;职能不明确,行政事务和经营管理业务不分;集体经济组织与农民的关系既不是平等主体间的关系,也不是以利益为纽带的经济共同体关系,而是传统的上下级行政关系,导致服务行政化,利益平均化,集体经济组织的经营服务功能不能满足家庭承包经营发展的需要。

  集体经济实力弱。无力发挥“统”的功能。由于缺乏对双层经营体制全面理解,过分强调“分”的功能,忽视“统”的功能,出现了“无钱办事、无人管事、无章理事”的局面。集体经济实力弱,无力为农户提供产前、产中和产后等多种服务;集体经济组织资金匮乏,随意向农民摊派各种费用,农民负担过重;集体经济亏空,收不抵支甚至呈负数,财务管理及监督约束机制不健全,账实不符,管理混乱,集体资产流失现象严重,集体经济组织无法满足承包农户对生产服务和协调的迫切要求,无力将农户和市场有机衔接起来,双层经营实则成了“单层”经营。

  (三)缺乏土地流转法律机制

  《宪法》、《土地管理法》规定:“土地使用权可以依法转让。”1990年国务院曾颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,以法规的形式规定了国有土地使用权出让和转让的有关程序和管理措施。但对集体土地使用权的流转至今没有相应的法规出台,而仅在《农业法》第13条和国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》对转包这一流转方式作了原则性规定。由于缺乏法律规范,目前农村土地使用权流转过程中存在诸多问题:一是土地使用权流转(主要是转包)多是农户的自发行为,流转行为不规范,缺乏法律约束,为一些纠纷的产生埋下隐患;由于无法可依,双方躲躲闪闪暗地进行,形成农村土地交易的隐性市场,集体对土地市场缺乏有效的调控、管理和监督:二是愿意进行流转的使用权主体少,受多种因素的影响,大多数农民宁愿弃耕、抛荒也不愿转让,土地难以合理集中,不利于土地的规模经营和农业的集约化、产业化发展;三是土地流转的补偿多是象征性的,农民不愿对土地追加投入,甚至掠夺地力。四是发包方运用行政手段强行解除承包关系,强行收回土地推行规模经营,侵犯农民的合法权益。

  上述问题的存在和交叉作用,不仅影响了农村双层经营体制的稳定和完善,而且不利于农业生产条件的改善、农业科技的推广和运用、农业综合生产能力的提高以及农村经济的健康发展。对此,必须有针对性地提出对策,使农村双层经营体制不断发展和完善。

  二、对策之一:改组、发展集体经济组织形式

  家庭承包经营主要解决农业生产体制问题,并没有解决生产与市场的衔接问题,而生产与市场脱节正是制约我国农业进一步发展的主要因素之一。在农业市场化进程中,农业小生产与大市场的矛盾日益突出,迫切需要建立既能克服农村集体土地所有权虚化,体现土地所有权的集体性质,增强集体产权的主体地位和经济实力,又能组织农户进入市场的有效组织形式。因此,亟待针对集体统一经营层次存在的诸多问题,根据各地生产力发展水平和目前在“统”的层次上呈现出的多元化格局,确立集体经济组织形式,壮大集体经济,发挥“统”的功能。

  改组农村集体经济组织,使之真正成为农民自己的社区合作经济组织。目前农村集体经济组织实际上是社区性的。但由于带有传统的行政色彩,极大地影响了其“统”的功能的发挥,必须予以改组。一是“政企”分开,推动集体经济组织与行政组织分离。把目前的村集体经济组织“一分为二”,建立两套机构,一套机构为村级行政组织,专门处理村日常事务和土地的管理;另一套机构为村集体经营组织,专司“统”的经营功能。为农户提供全方位、多层次、多形式的服务,引导农民进入市场,保证集体资产保值增值。二是转变职能,推动集体经济组织从“行政式”领导主体向与农户平等主体过渡:

  发展专业合作经济组织。上世纪90年代以来,随着市场经济在农村的发展,统分结合的双层经营体制在“统”的层次上发生了变化,呈现出多元化的格局。专业合作经济组织是农民在自愿互利的基础上,突破原有社区的界限和地缘、亲缘关系,围绕某一生产经营或服务项目而组成的合作组织。目前,专业合作经济组织在连接农户和市场方面已呈现出极大的优越性和勃勃生机。专业合作经济组织作为劳动者的联合,是农户自己的组织,已成为国外农业发达国家最普遍、最受农民欢迎的组织形式。从国外经验看,以家庭农场为主的农业,随着商品化程度的提高,农民以合作制方式组织起来适应市场经济和现代化,是一个趋势。美国现有3260个农业销售合作社,有1971个农业供应合作社,参加合作社的农民成员总数估计为440万。合作社销售的农产品约占产量的31%,并为美国农场主提供约27%的农业投入。在欧盟各成员国,农民合作组织更为盛行。日本的“农业协同组合”即“农协”亦是这种组织形式。

  专业合作经济组织有其他组织形式无法比拟的优势:(1)可以最大限度地提高农民的参与程度、关心程度和监督力度,克服农村传统集体经济组织的某些弊端,是“统”与“分”协调发展的有效组织形式;(2)能促进农村土地、资金、技术、劳动力等生产要素合理流动和优化组合;(3)有利于促进贸工农一体化经营。按照贸工农一体化经营的要求,根据当地资源优势,合理布局,把分散的农户组成专业户、专业村,通过专业合作、联合销售,解决农民一家一户办不了、办不好的事情,较好地解决千家万户的小生产与千变万化的大市场的结合。(4)可以充当政府与农户之间的桥梁和纽带。

  我国农村未来双层经营体制的合理组合,是合作经济组织的统一经营加农户家庭的分散经营。对此,要积极鼓励农户发展各种专业合作经济组织,促进已有专业合作经济组织的发展和联合。当然,在发展合作经济组织的过程中,根据我国实际情况进行创新,允许在以合作经济组织为主要组织形式的前提下,因地制宜地发展其他联合组织、中介组织和服务组织等,形成多种多样的组织结构,以适应不同地区、不同经济条件发展的需要。

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