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美国国际开发署对伊拉克战后重建援助探析

2016-11-22 13:52:43 《外交评论(外交学院学报)》 韩凝

  美国国际开发署(United States Agency for International Development,USAID,以下简称国际开发署)是主管美国对外发展援助事务的联邦政府部门,它的援助活动是美国实现国家利益的一项重要战略工具。自2003年3月伊拉克战争爆发至今已过去11年,虽然美国已经完成从伊拉克撤军,但这场战争对美伊两国、对中东地区乃至整个国际政治格局的冲击与影响仍在延续,依然是一个值得关注和研究的重要问题。在过去10多年时间里,美国投入了大量资源用于伊拉克的战后重建,力图将伊拉克建设成一个民主和稳定的主权国家,进而将其打造成美国在中东地区有力的战略支点。其中,国际开发署扮演了极其重要的角色,特别是在美军从伊拉克撤出的背景下,国际开发署的援助活动成为美国影响伊拉克战后局势发展与美伊关系走向的战略性因素。然而,目前较少有文献研究国际开发署对伊拉克战后重建援助活动。为此,本文试图从国际开发署对伊拉克战后的援助项目(特别是2009年以来的援助项目)、运作模式两个方面对其加以分析,并引入社会交换论的理论工具评估其援助效果,进而以此为基础评析美国的伊拉克战略。

  一、国际开发署对伊战后重建援助项目概况

  自伊拉克战争爆发以来,国际开发署就介入了伊拉克的战后国家重建,开展了一系列的援助项目,在伊拉克的援助活动成为美国自越战以来在海外最大的援助项目。①国际开发署对伊拉克战后重建援助项目经历了几次调整。从2003年到2006年,国际开发署的援助项目主要集中在恢复诸如医疗、教育、供水、电力等公共服务上,注重改善经济环境,为民主与治理建立基础和进行冲突管理。自2007年起,它的援助项目又转向了强化伊拉克政府和公民社会的能力、推动私营经济发展、支持维稳行动、提供人道主义援助和帮助国内外流离失所的伊拉克民众。②进入2009年,奥巴马就任新一届美国总统后,又出台了新的伊拉克战略,③除明确规定美军将于2011年12月撤出伊拉克外,还提出要帮助建立一个稳定和独立的伊拉克主权国家的战略目标。根据这一战略目标,国际开发署的援助项目也开始从直接参与伊拉克的战后重建,转移到提高伊拉克人自己重建和管理国家的能力。2009年7月,开发署制定了一份《2010—2012年度伊拉克援助战略指针》,旨在通过自身的援助项目推动伊拉克实现三个方面的战后重建目标:(1)公正、代议制和可问责的治理;(2)融入全球经济;(3)维持地区的稳定和安全。④为此,国际开发署在伊拉克的援助项目也做出了相应的调整。

  总体而言,国际开发署在伊拉克的援助项目主要集中于政治、经济和社会三个领域,是按照典型的“民主政治—市场经济—公民社会”这一西方价值模式设计与展开的,其最终目的是推动伊拉克战后的国家转型,服务于美国建设一个主权独立、稳定与民主的伊拉克国家的战略目标。

  (一)提高政府能力,强化民主体制

  伊拉克在2010年举行的战后第二次大选被认为是其政治重建和发展进程中一个重要的转折点,选举产生了一个能够广泛代表各教派和民族利益的政府,开启了多党派联合执政的架构。⑤然而,这种以民族、教派为基础的权力分配结构具有极大的不稳定和不确定性。为此,国际开发署在2011年陆续推出了一些旨在提高伊拉克政府执政能力的援助项目,促使它由一个以民族、教派等前现代权威为认同和进行权力划分的政府向现代型政府转型,增强它的执政能力,强化已经确立的民主体制。行政管理改革和治理能力强化是项目的两大重点。

  行政管理改革项目涉及伊拉克中央政府的各个部门,覆盖地区包括伊拉克的15个省份,但不包括库尔德区的3个省。它的目标是强化伊拉克政府的公共管理机构,并通过提高治理能力以及改善人力和财政资源的管理来完善公共服务的流程。这个项目共包含3个子项目:(1)公务员改革。国际开发署提供技术援助制定一部综合性的《公务员法》,帮助联邦公务员委员会出台指导原则,创建省级的公务员委员会以及在伊拉克政府的重要部委实施现代化的人力资源管理制度;(2)国家政策管理。通过提供援助帮助伊政府的政策执行部门建立政策制定与沟通机制,为联邦、省级以及相关的部门执行一些特殊政策提供有效的咨询,而当一些新政策成为法律后,也为它们的贯彻执行提供指导。另外,该子项目还组建了一个专门的部门专注于法律法规的改革,清理那些无效和不利于经济发展的法律规章;(3)行政去中心化。改善投资计划,加强对预算、采购以及投资项目的监督和管理,并引入新的模式来提高公共服务水平,为资源的去集中化建立规则化、制度化的机制,同时尝试下放某些行政权力与责任。

  治理能力强化项目周期是5年,但其中包括1年的机动时间。它的实施范围比行政管理改革项目更为广泛,包括伊拉克全国18个省份。这一项目主要目的在于提高各省省长和省级以及地方委员会的治理能力,以更好地满足伊拉克人民的需求。它也含有3个子项目:(1)立法改革,明确省级政府和地方委员会的权责,以完善权力去中心化工作框架;(2)机构强化,使得省级和地方委员会能够肩负起它们的责任;(3)行政监督,选举出来的担任省级和地方行政部门的官员有责任改善公共服务,必要时可对他们进行问责。另外,参与这个项目的省份必须提供配套资金,接受和执行改革以及进行舆论宣传,让地方社群参与到决策当中。

  (二)发展私营经济,建立市场体制

  在2003年伊拉克战争爆发前,面对国际社会长达数十年的制裁,伊拉克形成了一个以石油为支柱产业和国家主导的经济结构。2000年的一项数据显示,21%的伊拉克青壮年劳动力和40%的家庭直接依赖于政府提供的津贴生存。⑥在萨达姆政权被推翻后,大批伊拉克人失去了经济来源,沦为难民、流民,这不仅影响伊拉克的战后经济重建与发展,更关乎伊拉克政府执政根基的稳固。为此,国际开发署实施了一项推动私营经济发展的“省际经济增长”项目以及金融产业发展项目,试图通过提高私营经济在伊战后国民经济中的比重来建立市场经济体制,让伊拉克重新回归全球市场。

  “省际经济增长”项目的主要目标是通过提供贷款和技术支持来帮助伊拉克中小企业的发展,以此提高私营经济在国民经济中所占的比例,提高就业率。该项目主要包括六个方面的内容:(1)设立可持续的小额信贷,给国际和伊拉克本土机构提供培训、技术支持以及拨款建立可持续的非银行业小额贷款机制;(2)发放中小企业发展和银行贷款,针对中小企业设立银行贷款项目,以鼓励私营经济的增长,为伊拉克人提供就业和创业机会;(3)提供商业发展服务,支持和强化各地的小型企业发展中心,形成一个覆盖伊全国的网络,作为推动地方私营经济发展的主要媒介;(4)推动国际贸易和入世进程,提高伊拉克政府根据国际标准、条约和义务制定以及执行贸易政策的能力,为其入世进程提供协助;(5)改善商业和投资环境,鼓励成立微型、小型和中型企业,通过清除法律、政策和行政障碍来推动它们的发展;(6)发起伊拉克青年倡议,启动一项面向青年人的创新项目,通过帮助伊拉克青年人建立自己的企业来提高贫困人口的就业率以及自我创业的能力。⑦

  伊拉克金融产业发展项目是“省际经济增长”项目的延续和发展。这一项目的目标在于国际开发署通过援助伊拉克中央银行,建立起综合性的金融基础,保证伊金融业的长期发展。它包含三个方面的内容:(1)提高私营金融业的影响力,强化能力和机制建设,组建一个全国性的私营金融行业组织;(2)通过机制建设和改革使得私营金融业的发展更加稳定;(3)普及金融和商业教育,提高相关教育培训的质量。

  (三)恢复社会秩序,推动民主参与

  2003年伊拉克战争爆发后,大批的伊拉克难民不仅给伊周边国家带来了沉重的经济和社会负担,还削弱了伊拉克战后政府的执政基础,影响了伊拉克战后的政治、经济重建进程。⑧随着伊拉克国内局势的逐步好转,安置回国难民,让他们参与战后的重建与发展,便成为恢复社会秩序的一项重要内容。国际开发署人道主义救援项目的重点就在于为这些回国的伊拉克难民提供住所,保证他们的食物供给和饮水安全,并且与地方政府合作,给予他们必要的技能培训和物质援助,帮助他们重新就业、开始新的生活。

  伊拉克战后政治转型的一个突出特点便是由美国领导和少部分伊拉克政治精英参与,以自上而下的模式进行,缺乏广大伊拉克民众的支持与回应。⑨然而,伊拉克社会长期以来处于一种“碎片化”状态,缺乏民主、合作意识,不同教派、民族群体往往只忠于传统的宗教、部落权威。针对这种情况,国际开发署制定了选举支持和通向公正这两个援助项目,旨在提高伊拉克民众的民主和法制意识,推动他们参与民主建设。

  选举支持项目的目标在于帮助伊拉克实现自由、公平和可信赖的选举。它的援助对象是伊拉克最高独立选举委员会和相关的公民社会组织,援助范围包括伊全国18个省份。对最高独立选举委员会的援助在于三个核心领域:(1)战略性和长期的规划能力,包括如何监管和评估相关的选举活动;(2)建立内部监管体系和危机处理机制;(3)处理好与选举有关的核心利益攸关者的关系。此外,它也为有关的公民社会组织提供一笔资金,用于进行选民教育和信息的收集。

  通向公正项目旨在增强伊拉克民众的法律意识,特别针对伊国内的弱势群体。该项目由三个相互联系的子项目组成:(1)提高伊拉克弱势群体对他们自身权利与责任的认识;(2)强化法律专业机构和公民社会组织对弱势群体的援助能力和扩大获取这种援助的途径;(3)为公民社会组织创造机会,由政府协助完善影响这些群体利益的法律、政策的制定。

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