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“十三五”时期我国养老保险制度改革的关键问题

2016-11-29 15:27:35 《上海城市管理》 肖严华

  本期专题论坛的主题是“基于互联网价值链的社会养老服务提升”,有8位专家学者分别从“十三五”时期我国养老保险制度改革、响应老龄化挑战的新思维、居家养老服务的政府参与、“医养结合”的服务战略与保障路径、居家养老与弹性应对策略、老年人口的就业问题等,进行了着眼于“积极老龄化”视野下的认真探索与思考,特别是对于互联网时代如何真正实现“老有所依、老有所养”,以及如何动用社区力量重新定位居家养老系统,给予了促进全民健康的能良好运行的专业化养老建议。

  “十二五”时期我国机关事业单位养老保险制度改革迈出关键步伐,建立起了城镇职工养老保险、城乡居民社会养老保险、机关事业单位养老保险制度,基本实现了制度全覆盖;养老保险参保人群覆盖面不断扩大,基金规模不断扩大,为“十三五”时期社会养老保险发展奠定了基础。

  进入“十三五”时期,面临人口老龄化高峰期对我国养老保险基金形成巨大支付压力的挑战,面临经济增长率下滑对财政收入增长率下降所带来的挑战,面临企业退休人员养老金连续11年上调10%对财政所带来的挑战,“十三五”时期我国社会养老保险处于一个关键节点。“十三五”时期是我国城镇职工基本养老保险制度走向定型的关键阶段,是我国城乡居民养老保险制度参保人群覆盖面不断扩大的重要时期,是我国机关事业单位养老保险制度改革与完善的关键时期,需要针对制度设计中的关键要素进行深入调整,以保证制度运行的长期性、有效性和可持续性。

  一、问题的提出

  一)中央公布2016年上调企业退休人员养老金6.5%后,各地迟迟未出台相关文件年3月,李克强总理在政府工作报告中宣布企业退休人员养老金上涨6.5%,4月初人社部、财政部下文明确从2016年1月1日起,将企业和机关事业单位退休人员的基本养老金总体水平调整为2015年月人均水平的6.5%左右。按往年惯例,在国家宣布上涨企业退休人员养老金后,一般在3月份或4月份各地就会出台相关文件。然而,目前全国31个省市区除上海市明确宣布从6月15日起将涨幅略高于6.5%的养老金发放到位外,其他30个省市区都还没有下发正式的文件。多个省份表示,目前当地人社部门还未就国家上涨养老金相关方案出台具体的措施,因此今年新增的养老金也没有发放到位。

  二)“十二五”时期制定的基础养老金全国统筹规划还没有实现十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》提出“实现基础养老金全国统筹”,“适时适当降低社会保险费率”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“实现基础养老金全国统筹”,为全国统筹提出了时间表。然而,“十二五”时期已经成为过去,目前已经进入“十三五”时期,但还没有实现“基础养老金全国统筹”的规划。

  三)目前全国相当多的省市还没有降低社会保险费率今年4月人力资源社会保障部和财政部联合出台文件,要求全国各省、自治区、直辖市从5月1日起,阶段性地降低社会保险费率。尽管降低养老保险费率有三个限制条件(有条件的省份降低费率,降低费率的期限暂按两年来执行,降低一个百分点),但降低失业保险、工伤保险、生育保险、基本医疗保险却是普遍性要求。然而,迄今为止,全国只有上海、山东、山西、江西、河南、重庆、四川、天津、陕西、湖北、青海、新疆、广西、安徽、北京等15省市区降低了社保费率,目前相当多的省市区还没有出台相应文件。

  二、总体判断

  年以来我国企业退休人员养老金已连续11次以10%的幅度上调,导致福利过度化问题,而福利过度化的制度是不可持续的。2008年全球金融危机后,英法等产业空心化的发达国家遭遇福利过度化问题,政府承担养老金给付责任,但财政困难,难以解决;美国发生次贷危机,不能解决百姓住房问题;而新加坡实行强制储蓄实账制的保障模式,所有雇主、雇员向中央公积金局缴纳公积金,新加坡政府不承担给付责任,给付责任完全由企业和个人自行负责。从运行结果来看,新加坡模式能有效解决百姓住房问题、养老保障问题。比较中国香港和新加坡,中国香港没有实施新加坡保障模式,住房成本很高导致产业空心化;而新加坡公共租屋制度控制了工资成本上涨,使其产业具有竞争力,工业制造发达。据新加坡建国后连续担任五任的劳工部长看法,新加坡模式充分考虑到了新加坡70%~80%人口是华人的这个国情,而华人的普遍特点是产权意识十分明确,勤劳持家,精打细算,“自己管理自己”;如果政府承诺给付责任,那么华人就会完全依靠在政府身上。因此,新加坡强制储蓄的保障模式完全不同于欧美模式,政府不承担给付责任,但运行结果却非常有效。而且,新加坡强制储蓄型的保障模式规定会员除在达到退休年龄时才能领取养老金之外,退休前还可以在特准范围内用于购买住房、支付医疗、教育费用,老百姓“自己管理自己”的精明程度要远远高于政府。

  改革开放以来我国政府财政收入增长率超过GDP增长率,掩盖了养老金连续11次上调的福利过度化问题。但是,进入“十三五”时期,面临经济增长率下滑对财政收入增长率下降所带来的挑战,如果继续实行过度化福利,那么对于一个拥有13亿多人口、已经迈入老龄化社会、“未富先老”的大国,人口老龄化高峰期即将到来,福利又是刚性的(降不下来),况且我国实行社会主义制度,今后政府将面临巨大的财政压力。

  改革这种过度化福利制度,可以借鉴英国撒切尔夫人执政期间“去福利化”改革的经验,[1]在社会养老领域减少国家过度干预,发挥市场机制调节,“政府退后,市场往前”,改变我国社会养老保险体系中政府扮演的“家长”角色。同时,鉴于社会福利的刚性特征,削减福利会冒政治风险,因此需要吸取撒切尔夫人改革的教训,改革过程注重循序、渐进、有序,切忌过快过急,需要出台合理的过渡办法,采取“老人老办法、新人新办法”的方式,减少群体的相对落差感,这样阻力会相对较小;同时,注重人力资本投资,建立发展型福利制度,关注特困人群和基本养老,推动社会福利重点化。

  目前我国国企、央企经过30多年改革开放已经产生并积累了大量利润,再考虑到近年来土地出租转让收入,可以拿出一部分用来逐步解决“老人”的养老金问题,实行“老人老办法”、“新人新办法”,这样就可以大大减轻政府今后的财政压力。

  三、主要矛盾

  一)企业退休人员养老金连续多年普涨带来多种负面效应从2004年至今,我国已连续11次以10%的幅度(远远超过我国养老保险基金年度投资回报率2%-3%水平)上调企业退休人员养老金,企业退休人员养老金已经增长了2倍多。当前企业退休人员养老金连续多年单纯普涨的负面效应已逐渐显现,出现了各种负面现象:一是在相同因素条件下,后退休人员养老金少于先退休人员的“倒挂”现象,甚至缴费年限短、基数低的退休人员经过调整后,获得的养老金高于缴费年限长、数额高但较迟退休人员。二是出现在职职工工资和退休人员养老金“倒挂”现象,大批人想提前退休。三是在普涨的情况下,不同地区之间以及同区域内退休人员之间由于养老金基数不同,养老金差距愈发明显,如西藏企业退休人员月人均养老金为3 670元,河南则为2 145元,差异巨大。四是连续多年上调,在养老金收入增速低于支出增速的情况下,容易产生新的养老金缺口,对养老保险基金和财政造成压力。因此,养老金连续11年普涨10%今后不可持续,在养老金替代率达到一定数值后,逐步建立和完善企业退休人员基本养老金的正常调整机制,从而规避普涨引发新的不公的现象。

  二)“做实”个人账户政策难以实现其设计目标多年来我国统筹账户与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度建设取得巨大成就,但也面临着养老金碎片化、缺乏激励效应、便携性差、个人账户“空账”运行和制度缴费负担过重等问题,尤其是个人账户空账数额连年扩大,在养老保险基金的投资回报率低于工资增长率的条件下,做实个人账户政策已难以为继,如先行试点“做实”个人账户的辽宁省又开始出现个人账户“空账”现象;在我国13个省(直辖市)做实个人账户的试点工作中,大部分试点做实个人账户省份的养老保险基金需要巨额财政补贴或者通过借贷途径来满足当期的支付,其他大部分省份现行的“统账结合”的基本养老保险的个人账户实质上是一种名义记账工具。

  三)城镇职工基础养老金省级统筹管理模式带来多种弊端我国城镇职工基本养老保险制度中的省级统筹,已带来明显弊端。一是各省平均缴费率差异较大,如2011年养老保险负担比最高的黑龙江省的社会统筹部分平均缴费率为25.3%,养老保险负担比最低的广东省的社会统筹部分平均缴费率为9.3%;二是各省养老保险基金收支余额差异较大,部分地区养老金存在缺口,而部分地区养老金存在结余,养老保险制度的省级统筹使得存在收支盈余的地区的资金无法用于消除存在亏损地区的养老金缺口,养老金收支困难的地区不得已需要挪用个人账户缴费来满足当期的养老金支付,从而造成了个人账户“空账”问题;三是省级统筹导致基金管理分散,投资回报率低,不利于养老保险制度的可持续性发展。

  四)基础养老金的强制缴费率过高,增加了实现全国统筹的难度目前,我国社会保险费率位居全球首列之一,[2]较高的社会保险费率迫使很多中小企业和非正规就业人员拒绝参保、转入“地下”或退出市场,我国为数众多的企业仍然会想方设法逃避缴费。企业通过不去相关部门注册登记企业或其员工;以临时工、家庭成员等身份雇佣员工,或把员工归入其他按规定不需要缴纳社会保险的种类;延迟缴纳社会保险;降低盈利水平或名义工资水平来降低实际缴费能力等各种方式,少缴社会保险费。

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