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放宽出租车市场准入和价格管制的经济法学分析

2016-11-14 10:23:44 《价格月刊》 宣喆 何敏

  出租车市场的管制和牌照由来已久,英国的出租马车(Hackney Carriage Act)就是出租车的历史原型。英国官方在1635年就对出租马车进行立法并施以行政管制,而出租马车牌照在1654年许可发放。许多专家说,不论古今中外,出租车都需要管制。自20世纪80年代以来.我国在市场需求下逐步发展了出租车行业。为了加强出租车行业宏观调控,保障消费者合法乘车权益.国家颁布实施了日益严格的出租车规章管理制度。然而,出租车的整体服务饱受诟病,当前该行业日益显现市场失灵.主要体现为“出租车价格不断调高”、“出租车司机不打表坐地起价”、“出租车‘份子钱’持续上涨”、“出租车司机高负荷工作疲劳驾驶、停运罢运”及“拒载、挑客、宰客”等问题。笔者将着力探寻国家对出租车行业准入和价格进行管制的原理,管制应否继续存在或取消?结合市场的自发秩序与政府公共管理职能,控制和规避行业运营适当自由的安全风险。

  一、我国的出租车管制政策和法理基础

  一般认为,对出租车价格进行管制的理由主要有以下三个方面:一是由于驾乘双方的信息不对称;二是有利于降低交易成本:三是可以避免出租车司机哄抬价格或有意低价无序竞争。其实这三条理由都不能成立。

  (一)基于信息失衡的管制

  在当初实行出租车价格管制时,政府考虑司乘双方信息的不对称是基于在当时本地人很少乘坐出租车,乘坐出租车的大多都是那些高收入、到本地出差的外地人员。相对于本地人而言,外地乘客很难了解当地的经济状况和物价水平,因而也就存在了信息不对称的前提。在这种情况下,司机的信息明显要多于乘客,在双方进行价格商定时,司机就有很大的可能欺诈乘客,赚取更高利润。为了避免在自由议定价时,外地乘客因不了解行情而招致自身利益受损,因而政府最终对出租车价格进行了管制。

  随着人们生活水平的提高,消费水平的大幅提升,乘坐出租车成为一种相当普通的交通出行方式,出租车的多数乘客群体已经转化为本地人,那么这种信息不对称的情况也就很少存在。即使对于那些外地出差人员而言,由于市场的广泛和信息的高速流动,他们也能够很容易了解当地情况。在这种情况下继续施行价格管制,是否有点多此一举、弊大于利呢?当然,为了保护依旧存在的少数不了解行情的乘客利益,政府完全可以进行调查统计,提供价格信息以供参考,即将国家管制价格改为参考价格,从而更好地维护市场的运行和发展。

  (二)基于交易成本的管制

  不可否认,价格管制确实可以降低交易成本,但反向思考,政府对市场中的任何一种商品进行价格管制,不是都能够减少交易成本吗?对商品价格进行管制,就减少了在正常交易过程中讨价还价所耗费的时间,交易成本也就自然减少。那么这一条作为在市场中必然成立的结论,还能够作为政府进行价格管制的理由吗?

  不仅如此,还会碰到另一个问题:对不同品牌、不同等级的出租车实施相同的价格制度,是否公平?这是一个存在争议的问题,而如果放开价格管制,将出租车交由市场进行支配,会很好地消除这类争议,市场会以价格的形式来回答这个问题。这一点在北京曾经实行多年,现在上海已经进行了改革。

  考虑到现实生活中还有很多其他形式的交通工具,国家未对其实施价格管制,同时由于形式的多样而不能完全实施价格管制,但实际上在搭乘这类交通工具时,乘客也不需要和司机进行价格谈判或商议,因为长期的交易使得司机与乘客双方已经存在一种默契,价格也仿佛是约定俗成的。对于出租车而言亦是如此,经过一段时间的市场运行,议价的局面和过程将逐步减少,价格也将渐渐约定俗成,形成交易习惯。

  (三)基于行业和市场秩序的管制

  政府实行价格管制是为了避免司机哄抬价格或进行低价无序竞争。在任何一个行业中都会存在哄抬价格和进行低价无序竞争的可能,价格竞争是市场经济中最基本的竞争形式,如果出租车行业的准入和价格进一步市场化,必然会遵循市场经济的竞争特点。但基于国家发改委对价格改革的相关原则,“具备竞争条件的领域放开价格,部分具备竞争条件的领域部分放开价格。”借助于市场监管的新思路、新手段,改变传统行政监督为法治化监管,充分发挥和完善政府对市场的监督机制,同样能够有效避免运营价格的异常波动。

  1.出租车司机的上交利润负担

  市场是一双无形的手,其最基本的价格竞争就相当于一场长时间的博弈,在市场这个无形之手的推动下,最终其价格达到一种均衡价格,也就是“最优结果”。如果进行价格管制,就很有可能出现这样的结果:管制价格≠均衡价格。当管制价格高于市场均衡价时,消费者是价格管制最大的受害者,而经营者总体并不因此而肯定得利。事实证明高价未必能提高企业和司机的收入,适当降价使价格符合市场需求反倒有望提高收入。

  在现实生活中,管制价格的高低在一定程度上决定了“租金”的高低,而“租金”又是从何而来?由于市场中供给存在不足,为了在一定程度上缓解这种压力,就形成了出租车经营权的价值,即“租金”。现有逻辑上,出租车服务属于公共交通服务由政府出资购买,那么出租车经营权的价值也就应当属于国家所有。全国各地政府主管部门营运证针对国营出租车企业和民营出租车企业,分别实行不同程度的经营权有偿招标。那么就出现了这样的一种结果:出租车企业为尽快收回招拍成本,要求司机每月上交高额车款及各种费用,即所谓的“份子钱”,有时甚至以被“兼并”等方式一次性将经营权高价转让。严重影响了出租车司机的合理劳动收入。另一种情况,当管制价格低于市场均衡价格时,经营者是价格管制最大的受害者,而消费者总体同样并不因此而肯定得利,他们所得到的低价是以供给短缺为代价的。

  2.出租车车辆采购的行政垄断

  出租车市场的行业规制还体现在运管部门对于出租车车型的要求。政府部门规定出租车车辆不能太老旧,款式要与时俱进,以本地汽车厂商生产的款型为主要招标对象。理由集中于乘客坐着更舒服,还能减少污染,同时增加地方政府税收。

  在出租车的更新换代中,地方保护主义如影随形。采购、招标和配发出租车辆是一个不小的系统工程,其中必然存在各方利益博弈。国内各大工业城市以扶持本地汽车产业为出发点,本地出租车均大多以固定品牌和型号进行配属。

  虽然出租车属于公共管理范围,但随着出租车行业改制,多数城市更换出租车属于企业自主经营行为,并不属于政府采购范围。更改汽车配置与参数也不必经政府听证程序,但须经过管理部门审查通过。于是,政府动用行政权力干预的尺度,就大有商榷的余地。“扶持地方企业可以理解.但一切都应该在公平公开公正的前提下进行,保证市民和出租车公司、司机的知情权、选择权,不能以损失公众利益为代价进行垄断。”在我国目前强势行政的体制下,民营企业势必将借助政府行政权力实现市场垄断。不管地方政府是否从中获得“灰色利益”,这样的行政垄断和市场垄断力量双方联合,至少为权力寻租提供了空间。

  需要注意与厘清的是出租车行业和运营领域的企业垄断本身并非行政性垄断,其与出租客运车辆采购中的政府干预和介入完全不同。出租车行业和运营领域的垄断基于相关法律法规、部门规章、地方政府规章或者国家政策等作为依据,属于合法垄断,在法学理论上并不属于反垄断法关注的重点,因为反垄断法所要规制的行政性垄断主要是指非法垄断。

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