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以政策性农业保险促进农民脱贫增收

2017-09-12 16:41:48 中国社会科学网 吴本健 马九杰

农民面临多方面的风险,如自然灾害风险(旱、涝、风、雹等)、市场风险(价格波动、销售难)等。有效的风险管理有助于农民抓住增收机会,增加投资,转变结构与方式,采用农业新技术。农业保险是一种重要的风险管理工具,是促进农业发展、农民增收、农村脱贫的重要手段之一。

在现行WTO规则下,农业保险是国际上重要的非价格农业保护工具,在促进农民保收和增收方面发挥了巨大作用。WTO谈判乌拉圭回合所形成的农业协议中,农业保险支持计划在一定条件下被认为是“绿箱”政策,被排除在减免承诺之外,这使得农业保险在全球得到了迅速的发展。目前,已有100多个国家开展了农业保险补贴项目,通过农业保险补贴为农民提供支持在全世界日益流行。在美国,农业保险补贴已经成为最主要的农业补贴项目,美国保险的政府补贴率从1980年的20%提高到2015年的62%左右。加入世界贸易组织十几年之后,我国农业补贴政策也需要更加重视农产品国际贸易的“绿箱”和“黄箱”政策,改变原有的高补贴政策支持方式,使得支农政策长期可持续化。

目前,我国基本形成了以国有(控股)综合性财产保险公司和专业性农业保险公司为主体,以互助农业保险公司和中外合资保险公司为补充的农业保险供给组织体系;以产量保险为主,以目标价格保险和收入保险为辅的农业保险产品体系;以保费补贴为主,以再保险为辅的农业保险支持体系。但是,目前保险公司供给的农险产品仍严重依赖产量保险,目标价格保险和收入保险还在试点阶段。反观美国,收入保险已经占其农业保险市场份额的90%以上。财政补贴是我国农业保险制度的主要支撑。目前,我国有中央和地方共同补贴的政策性农业保险,以及地方补贴的政策性保险(地方性特色农业保险、试点试验性的农业保险)。2016年,我国农业保险原保险保费收入为417.71亿元,同比增长11.42%,参保农户2.04亿户次,提供风险保障2.16万亿元。2016年,我国中央财政拨付的农业保险保费补贴资金达158.30亿元,同比增长7.47%,是2007年的7倍多。总体来看,我国农业保险保费收入、赔付支出和补贴资金均呈逐年增长趋势。

但是,在农业保险的实际操作过程中,还存在一系列问题。农业保险体系不完善,农业保险依然存在“供求双冷”的现象。原因在于,一是农民保险意识低、对保险缺乏应有的认识或对保险机构不信任,特别是小规模农户本身收入低、保费支付能力和支付意愿低、需求不积极。二是农业保险机构的保险供给基层网络体系和功能不健全,保险机构面临信息不对称、运营费用高、交易成本高、财务可持续性低下等问题,需要倚重乡(镇)、村干部的协助,但是保险机构与乡村干部之间保险代理、奖励或报酬机制不够完善。三是大灾风险补偿机制和农业再保险体系还不够完善。四是农业保险基础设施(如保险信息系统、科技支撑服务体系、费用结算支付体系)还不够完善。五是农业保险消费者保护还需要加强。六是农业政策性保险过度依赖补贴,而且农业保险政策性补贴过度集中于保费补贴。保费补贴是否能纳入“绿箱”政策目前国际上还存在争议。目前,大部分发达国家,包括美国、加拿大、韩国、欧盟成员国,将其作为保险补贴支出规定为“黄箱”支出。而大多数发展中国家,如巴西、印度和菲律宾,将其农业保险补贴(支持)计划列入“绿箱”支出。目前我国并没有公布农业保险补贴的“归箱”情况。七是政策性农业保险与农民面临的农业风险脱节,中央补贴型的政策性保险覆盖的农产品与地方性农业生产特性、农业生产结构不完全匹配。八是从农业保险产品体系来看,目前以产量型保险为主的农业保险产品体系无法解决“谷贱伤农”难题。

如何解决上述问题,笔者认为,首先应该加强农业保险教育、加大保险消费者保护力度、强化农业保险基础设施。政府主导或参与推进保险教育、保险知识普及宣传工作,提升农民保险素养、保险认知能力和保险意识。完善农业保险的监管体系,加大对农村保险消费者的保护,为消费者提供更多更畅通的投诉渠道,增强农民对农业保险的信任度,增强农业保险对农民的吸引力。促进农业保险基础设施建设和完善。促进保险信息系统、农业保险科技服务体系、农村保险代理服务体系的发展和制度建设,建立合理合法、透明的农业保险代理报酬制度,促进农业保险生态系统、保险服务供应链的完善。

其次,改革农业保险补贴政策,完善农业保险支持制度。进一步协调中央与地方政府对农业保险补贴的财政关系。在保证粮食安全的前提下整合保险补贴资金,并扩大地方财政补贴资金的管理和使用权限,地方可根据地方发展需要试点开发针对特色产业的农业保险产品。针对农业保险特别是价格保险在保障农产品供给方面的功效,协调产地和销地的跨区财政关系,加大中央的财政支持力度。调整、优化农业保险的财政补贴方式。要采取更为间接的补贴方式,从单一针对特定产品的农业保险保费补贴,有步骤地向农业保险机构的经营费用补贴、再保险费用补贴和再保险体系支持、大灾风险补偿等环节延伸。

再次,健全和完善农业保险供给体系,促进农业保险创新。一是引导和激励保险机构增强农业保险供给积极性。通过完善经营费用补贴方式、完善基层政府机构与保险机构的合作伙伴关系、协助保险机构降低运营成本、建立健全和完善大灾风险补偿机制及再保险补助机制、提供政策性和商业性保险一揽子服务跨领域化解风险等手段,激励更多保险机构提供农业保险服务。二是促进农业保险组织创新和再保险的发展。在完善商业性农业保险机构的同时,推进互助性、合作性农业保险的发展,利用互助保险在控制道德风险、运营成本方面的制度优势,推进农业保险的普惠性发展。同时进一步推进农业再保险体系和功能、机制的完善。三是促进农业保险产品创新。开发和推广指数型农业保险,大力推广目标价格保险和收入保险,一方面可以降低保险交易成本,另一方面可为农民建立安全网。四是发展期货期权市场,促进保险机构利用期货期权市场化解风险。推动“保险+期货或期权”组合管理工具的发展,帮助保险机构有效对冲风险,调动保险机构提供目标价格保险和收入保险的积极性。五是鼓励农业保险和信贷互相联动的“保险+信贷”产品创新。通过保险与信贷条款的联动,购买保险的农户贷款风险降低,银行信用风险降低,可以降低对农户贷款利率,促进农户对保险的需求。另外,可以推进保单质押,促进信贷市场发展。

(作者单位:中央民族大学经济学院、中国人民大学农村经济与金融研究所)


(责任编辑:杨佩林)


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