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西方公共治理理论体系的构建及对我国的启示

2017-05-05 17:27:06 中国社会科学网 韩兆柱 翟文康

作者简介:韩兆柱(1965-),燕山大学公共管理学院管理学博士,燕山大学公共管理学院教授,主要研究方向:行政管理理论与实践,河北 秦皇岛 066004;翟文康,厦门大学公共事务学院,福建 厦门 361005

一、西方公共治理前沿理论的产生与变革

历史是按照时间脉络发展的,具有继承性,公共行政学理论也是如此,它的演进就是一部承上启下的变革史。就西方公共治理五大前沿理论而言,它们的产生有其特殊的背景,每个理论也有一个变革过程。

(一)西方公共治理理论产生的背景

1.社会转型背景:全球化、后工业化

社会的转型意味着社会结构的变迁和治理方案的转变,新型社会形态的到来需要一种新型的治理方案,西方公共治理前沿理论的产生正是在这种社会转型的背景下应运而生的。关于社会形态及其变迁,丹尼尔·贝尔提出了前工业社会、工业社会、后工业社会三种形态,而笔者认为,目前我们正处于工业社会向后工业社会变迁的时代,即处于一种后工业化进程中。从管理方式上来看,是从统治向管理再向治理的转变过程,“导致人类政治生活从统治走向治理的因素无疑是多种多样的,经济全球化是其中最重要的因素之一”[1],因此,从社会转型的角度观察,构成西方公共治理前沿理论兴起的背景正是全球化与后工业化。全球化、后工业化导致了我们的社会多种元素的变化,对社会治理方案的创新带来了挑战、提出了新要求。风险社会的来临是一种挑战,它是指人与自然、人与人的关系都处于风险之中,生态问题、自然灾害的频发的原因中人为因素增多,导致人类所生活的自然带来了风险;传统的控制、管制模式压抑人性,人与人的关系复杂化,利益多元化,联系紧密化导致人类之间的关系敏感化,风险因子增加。这种挑战告诉我们,一种新型的治理理念必然呼之欲出,即服务的理念。服务导向的社会治理方案能够重建人与自然、人与人之间的关系,降低这种风险。从理论形态上看,标志着开放、复杂理论的到来,正如埃德加·莫兰讲到,“对人类的一个封闭的、片段的和简化的理论的丧钟敲响了,而一个开放的、多方面的和复杂的理论时代开始了”[2],由此可见,单一、封闭的理论已经不适应这个社会,传统公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论只能在过去属于它们的那个时代起作用,社会转型呼吁多元的、复杂的理论,即社会治理理论体系的构建是趋势。总之,在全球化、后工业化进程中,社会在转型,社会元素在变迁,是从单一到多元、简单到复杂、稳定到不确定性、秩序到无序、可预测性到不可预测性的变化,这种转变催生着新的社会治理方案的建构,所激荡出来的是服务理念和公共治理理论体系的构建。

2.时代背景:治理时代

20世纪90年代以来,西方政治学家、经济学家赋予了governance新的内涵,超越了“统治”的含义,意味着一种新的统治方式产生。在西方,以詹姆斯·罗西瑙、罗伯特·罗茨、格里·斯托克为代表的学者掀起了一场新治理运动,这场浩浩荡荡的运动席卷了全球,我国以俞可平、毛寿龙、陈振明为代表。从公共管理学科角度看,这场不同于“统治”“管理”的新治理运动标志着治理时代的到来。这种新颖的治理思路为公共管理输入了新鲜的血液,治理不同于新公共管理,不是分权而是授权。新公共管理所倡导的分权,更多的是在官僚机构内的权力下放,而不是赋予公民以权利。在这种背景下,治理不会再让行政官僚从事和把持每一件事情,它倡导更多的组织参与公共事务管理,而不是强制推行。这种新理念的基础在于社会结构网络状、组织结构的非官僚化。因此,治理时代的典型特征就是网络化,网络状结构不同于传统的官僚制,在新的社会中“官僚制变成一个巨大的机器,缓慢且笨重地在最初确定的方向上蹒跚前行。它仍然提供服务,或许数量与质量都不错。但其动作的速度与灵活性却在逐步下降”[3]。官僚制变得僵化、呆板与低效,它不再适应新型的社会,一种更加灵活的组织结构呼之欲出,即网络化组织。网络化社会的来临是基于治理主体的多元化,政府不再具有唯一性,第三部门、公民逐步参与到政治生活中,政府与社会关系合作化;私营企业也承担着政府无法单独履行的职能,政府与市场关系合同化。治理主体的多元性为社会治理吹来了新风,使得治理理念多样化,服务、网络、合作、大数据、公共价值成为治理时代的主题;治理目标多元化,3E、公共服务、公共利益、公共价值成为治理追求的目标;治理方式非竞争性,信任、协调、整合、合作成为趋势。因此,治理时代的到来为公共治理输入了多样元素,其中基于网络化社会构建新治理方案意义最大。

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