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周永根:构建灾害风险的网络治理模式

2017-05-10 16:53:45 中国社会科学网 周永根

伴随着灾害风险的日益严峻,传统应急管理模式的局限性日益显现。相对而言,基于社区的灾害风险网络治理优势更为明显,推进灾害风险治理模式转型意义重大。

当前应急管理模式的局限性

从管理理念、组织机构、管理机制三大基本要素来看,当前应急管理模式的局限性表现在以下方面。

1.管理理念落后。长期以来,我国政府部门、社会组织和社会公众均以为应对突发事件是政府和专业人员的职责。公众危机意识、风险防范意识、主动参与意识薄弱,自救、互救知识和能力低下。在社区层面,社区居委会工作人员持消极被动应急理念,仍将应急管理视为一项行政任务与负担,其工作重点在于根据区政府、街道办的指示开展相应消防工作,按照市、区、街道办的要求制定相应应急预案、开展应急演练与应急宣传。社区应急管理重事中应对、事后处置,而轻事前预防。

2.应对主体错位,公众参与不足。在长期的灾害风险管理中,我国形成了自上而下的、行政命令型的应急管理模式,即政府统一领导、分类别分部门应对突发事件的应急管理体制。在灾害风险应对中,政府是灾害风险应对的主体,发挥主要作用。遇到重大突发事件,通常成立由政府主要领导任总指挥的临时性应急机构,指挥协调公安、消防、医疗、交通、防洪、防震、供水、供电供气、城管、环保等专业应急机构及救援中心。调查发现,基层单位如乡镇街道、社区等缺乏应急管理的专门机构和专职人员,一般由乡镇街道、社区主要领导兼职担任“应急专干”,社区楼栋长、党员等担任“信息员”。目前在动员社会力量,特别是受灾群众参加防灾抗灾救灾工作方面,发动工作开展得不全面,发动范围不够广泛,发动程序不够健全,公众力量没有得到充分发挥。在社会捐赠方面,相关优惠政策不够健全,救灾应急捐助机制不完善,志愿者组织、社区组织与团体、居民等参与积极性不高,参与程度极低,应对能力低下。公众参与不足客观上影响了灾害救助的社会动员工作。

3.管理机制不协调。我国应急管理机制以政府为中心,应急管理机制具有自上而下、“命令—控制”的特点,尚未形成有效的应急管理联动机制。临时应急管理机构部门如应急管理领导小组、专业应急机构、救援中心、专业协调委员会、指挥部中心等政府主体担任综合协调、指挥命令的角色。在灾害风险应对工作中,各级政府及相关部门能及时向灾区派遣救灾工作组,有利于应急处置决策,有利于指导地方抗灾救灾工作。但有时工作组数量过多,工作内容和时间存在交叉,相互之间协调沟通不够,造成地方政府在应急期间反复接待、多次汇报,一定程度上分散了基层政府抗灾救灾工作的精力,影响了应急工作效果。同时,部门之间的灾害监测预警信息共享机制不完善,交换传递效率低下。

当前,我国社区层面的应急管理机制十分薄弱,灾害风险应对中,社区等基层单位往往只是服从上级指挥、执行命令,被动完成任务。而政府与社会之间合作互助不够,与社区公众等受灾主体沟通不够,往往出现管理混乱、多头领导、协调困难的局面,很难反映社区公众防灾减灾的真实需求。以政府作为灾害风险应对的单一主体,难免反应迟缓、延误最佳防救时机。然而,由社区企事业单位和居民等代表共同组成的居民委员会则缺乏应急管理事务的综合协调职能,难以为公众提供有效的参与途径。

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