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中国环境资源犯罪的治理模式:当下选择与理性调适

2016-11-01 09:39:10 《法制与社会发展》 侯艳芳

  绿色发展理念具有战略性、纲领性。生态文明建设是绿色发展理念的基本抓手。规范、促进、保障生态文明建设需要形成绿色法治思维,环境资源领域的良善治理有助于绿色法治思维的尽快形成与周全提升。对环境而言,人类自己构建的庞大社会和思想体系始终具有重大意义。[1]环境问题牵涉政治稳定、经济发展与社会进步,在环境治理的全球化语境下,本土的治理智慧应当被强调。中国本土的环境治理智慧是在环境保护过程中政治、经济、社会等多种因素交互作用逐步形成的当代人之间、当代人与后代人之间、人与自然之间的共生法则,其关涉到环境政策的制定、环境规范的调整以及环境侵害案件的具体处理。中国本土的环境治理智慧已经突破了人类自身利益的局限,其伦理关护已经扩大至包括自然在内的整个生态。环境资源犯罪治理模式的生成是犯罪治理自身规律与治理举措人为选择交互作用的结果,是中国本土环境治理智慧的积淀。中国环境资源犯罪治理的序幕已然开启,在经历“过分依赖行政关切、过于注重打击力度、片面追求打击效率”的初期治理后,应对运动型治理模式进行反思并逐步向常规性治理模式转变。

  一、研讨基点:犯罪治理模式的二元划分

  (一)犯罪治理模式的界定

  作为犯罪治理的对象,“犯罪”是犯罪学话语范畴内使用的概念,其不仅包括刑事法律明确规定的行为,而且包括刑事法律虽未明确规定但本身具有严重反社会性的行为。犯罪治理是对这两类行为进行预防、控制和惩罚的基本策略和具体方法。

  法制与社会发展

  中国环境资源犯罪的治理模式:当下选择与理性调适

  “抗制犯罪是国家或政府的主要任务之一,运用各种社会控制手段,将犯罪的量与质压缩到社会大众可以忍受的界限和程度。”[2]犯罪治理模式是统领犯罪治理具体措施的基本理念,其整合了实践中各种运作方式的主要特征,是犯罪治理的基本方式。“当一国(地区)的人们在一定时期内,对有关犯罪治理的价值理念、制度安排、方法选择等一系列从主观到客观、从宏观到微观、从抽象到具体的问题,形成一整套相对稳定的信念并进而将其付诸实践时,我们可称其为一种犯罪治理模式。”[3]犯罪治理模式的形成具有时间性、体系性、稳定性和实践性等特征。犯罪治理模式是历经时间积淀而稳定地根植于实践中的预防、惩治与管理犯罪的系列措施。犯罪治理模式是治理主体对犯罪问题所采取之一切行动的规则、标准与方向,是包括犯罪治理原则、治理机制与治理措施等在内的分析框架。“刑罚是为特殊预防和一般预防服务的。”[4]犯罪治理模式是对多种治理措施的理性选择与重构,判处刑罚是犯罪治理模式的主要手段。

  作为一种分析工具,犯罪治理模式有助于帮助人们走出犯罪治理措施庞杂且缺乏体系性的困境,以体系性的思维和系统化的视角剖析犯罪,强化对犯罪治理明确性和连续性的认识;有助于反思已有的治理难题并就此制定科学的应对策略以实现预防犯罪的目的。犯罪治理模式的变动性是绝对的,在不同的社会发展阶段这种变动表现为微调和巨变两种形式。根据不同的情势,构建相对稳定的犯罪治理模式并不断进行微调,既有利于有效地惩治正在发生的犯罪,又能够以前瞻性的视角预防潜在的犯罪。

  (二)运动型治理模式和常规性治理模式的二元划分

  关于犯罪治理模式的类型,现有研究从不同的角度对其进行划分,但是由于划分标准、研究视角、阶段选取等方面的差异,导致缺乏较为统一的话语平台。以治理手段是否具有可持续性为标准,犯罪治理模式可以划分为运动型治理模式和常规性治理模式。前者是指在特定时间内针对特定对象集中投入司法资源和社会资源而进行的高强度、高效率、强打击的应急治理模式。后者是指以法律的制定与实施为正式治理方式,综合运用多种控制手段而进行的价值取向中立、治理手段稳定、治理程序规范的常态治理模式,其以犯罪治理的长效化为目的、以刑事立法的协调性和刑事司法的多元化为基础、以对犯罪的日常治理为主要形式。

  运动型治理模式和常规性治理模式在适用条件、治理手段、控制方式以及调整效果方面存在明显差异:1.适用条件方面。运动型治理模式往往在犯罪形势极为严峻、犯罪率短期内急剧上升、犯罪黑数不合理增大、社会治安亟待整顿的条件下展开。常规性治理模式是犯罪治理的常态,是法治国家犯罪治理的常规性、主体性模式。2.治理手段方面。运动型治理模式以惩治已然犯罪为主要任务,以专项治理、专项行动、集中整治的形式,在特定时间内针对特定对象集中投入司法资源和社会资源进行治理。常规性治理模式以惩治已然犯罪与预防未然犯罪为目的,以法律的制定与实施为正式治理方式,综合运用伦理道德、文化传统、制度规范等控制手段,强调社会主体的多方参与和治理方式的多元化。3.控制方式方面。运动型治理模式强调国家公权力运行的强制性,以行政关切为推动力,由国家公权力单方面刚性推动对犯罪的报应式惩治,是一种较为单一的、自上而下的控制方式。常规性治理模式强调综合治理,关注社会主体的多层次需求,采取多路径的治理方式,强调问题的化解与消弭,是一种合作式、共赢型控制方式。4.调整效果方面。运动型治理模式是高强度、高效率、强打击的应急治理方式,其以高压态势将犯罪控制在社会可容许的范围之内。常规性治理模式是价值取向中立、治理手段稳定、治理程序规范的常态治理方式,通过善治社会问题,立足于从长远预防犯罪、减少犯罪。

  将犯罪治理模式划分为运动型治理模式与常规性治理模式有利于针对性地解决犯罪治理实践中的难题。运动型治理模式的适用条件具有特定性,这决定了该模式具有临时性、短期性,一旦条件不具备就不宜继续适用,而应当逐步转向常规性治理模式。运动型治理模式是特殊时期内应对严峻犯罪形势的特殊治理手段,可为常规性治理模式提供一定的经验与教训。因此,在模式转换的过程中,应当不断对运动型治理模式进行评估与总结,对犯罪压力进行多元化的疏导,适时妥当地将其可取之处予以固定和善用。

  二、当下中国环境资源犯罪治理模式生成的影响因素

  环境资源犯罪治理模式的生成是犯罪治理的自身规律与治理举措的人为选择交互作用的结果。犯罪治理的自身规律具有高度的客观性,而治理举措的人为选择则具有很强的主观性。影响我国环境资源犯罪治理模式生成的因素表现为宏观因素和微观因素,[5]本文就宏观因素中居主导性地位之社会转型与治理政策因素展开探讨。

  (一)社会转型对中国环境资源犯罪治理模式生成的影响

  我国目前正处于社会转型关键期。“转型期经济社会发展的基本特征在于:当前和今后一个时期,世情、国情继续发生深刻变化,中国经济社会发展呈现新的阶段性特征。综合判断国际国内形势,中国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期,既面临难得的历史机遇,也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。”[6]值社会转型关键期,任何细微的冲击都可能会撼动本已风险四伏的社会机器并加剧社会管理风险。社会转型过程中社会结构的变动表现为结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变以及随之带来的人类行为方式、生活方式以及价值体系的变化;社会转型过程中社会形态从农业社会向工业社会转变,使得环境资源犯罪在数量上呈高发态势、在程度上呈严重态势。这些变化使得环境问题愈加受到重视。

  社会转型使得人类之间的内部风险加剧,这主要表现为经济发展与环境治理之间的矛盾突出。当下我国经济发展脚步放缓,发展模式发生新转向,社会就业面临新挑战。经过多年的经济高速发展,遗留问题凸显。历史造成的社会经济发展与环境资源保护的摩擦、矛盾与冲突被阶段性放大,环境资源承载能力已经接近上限,社会经济与环境资源协调发展的难度空前加大。经济发展涉及到公众就业问题的解决、社会保障体系的完善,环境资源保护涉及到公众的生命健康、子孙后代的安身立命,二者原本都是公众生存权与发展权实现的基本面向,应当具有同质性。然而,近年来环境资源犯罪数据逐步攀升,部分重大环境污染事故成为群体性事件的导火索,严重影响了社会稳定。

  面对犯罪的侵害,常规性治理是人类治理犯罪的常态。随着社会变迁和情势变更,犯罪现象往往呈现周期性的波动。[7]在犯罪治理过程中,常规性犯罪治理是通常样态,除非确有必要,否则应急反应式的打击方法只能“备而不用”。社会转型期的基本样态是“风险”,发展推动力是“矛盾”,实质特点在于“变”。为有效控制社会转型风险,就要着力解决各种矛盾尤其是重视治理作为严重反社会行为的犯罪。伴随社会转型过程中社会结构变动、社会形态转变,环境资源犯罪也呈现出多样化、复杂化的特点。转型期经济发展与环境保护的新特征,是我国环境资源犯罪治理模式选择的基本前提与逻辑起点。面对社会转型期环境资源犯罪的新形势,传统犯罪治理模式无法跟上社会发展和犯罪变化的脚步。因此,从根本上转换环境资源犯罪治理模式,寻找崭新且高效的犯罪治理措施成为当务之急。当下环境资源犯罪治理的关键在于紧跟转型期之“变”,并将转型期的短期治理措施常态化,立足于建立长效性的法治实施机制,充分发挥法制的保障功用,确保社会转型后的稳定发展。

  (二)政策变迁对中国环境资源犯罪治理模式生成的影响

  蓝天碧水关系到公众的切身利益,是关涉经济发展和社会稳定的重要因素。环境问题已经成为影响政府合法性的重大问题。中国环境资源犯罪治理的源头性依据是政治话语中的环境政策,环境政策通过立法程序会进一步映射至刑事立法领域,而后与当下的刑事政策融合,决定了环境资源犯罪刑事司法实践的样态,并最终影响到环境资源犯罪治理模式的生成。

  环境政策是中国环境资源犯罪治理模式的政治话语,环境资源犯罪治理模式深受环境政策的影响。近年来,经济发展与环境保护的悖论被不断提及,环境问题受到空前重视,环境保护从基本不受重视到逐步受到重视再到上升为国家治理政策的高度。[8]从十八大报告把生态文明放到突出地位到2015年9月印发《生态文明体制改革总体方案》再到十八届五中全会提出绿色发展理念,我国逐步形成明确而坚定的生态治国路线。发展经济是每一政府义不容辞的责任,然而在面对经济发展与保护环境之间的不可调和的矛盾时,如何抉择取决于其眼光和魄力。中国政府工作报告中对生态文明的强调必然影响政府运行机制,环境保护日渐成为各级政府考核的重要指标。环保部通过综合督查和约谈督政两种方式展开重点督促,在短时间内有效实现了地方政府对环保工作的高度重视。2015年,为落实对党政领导干部生态环境损害责任的追究,领导干部自然资源资产离任审计制度开始试点,使得生态环境损害责任的终身追责具有了可操作性的依据。[9]政府为了发展经济、吸引投资,可能会默许、迁就甚至纵容企业破坏环境,部分政府权力行使个体也可能以发展经济为名行为他人谋取利益之实放任关系企业破坏环境。为有效防止政府公权力被企业资本俘获,堵住政府落实环保责任的资本诱惑漏洞,环境资源犯罪中的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪成为惩治重点,并主要通过如下两种途径展开:1.加强党内监督的有效性,环境保护部从2016年起对中共省级党委和相关政府部门开展环保督察巡视,参照中共中央纪律检查委员会派出巡视组的方式,推动地方党政落实环保责任的主体责任。2.加大刑事责任追究的力度,在针对环境资源犯罪的专项治理中,强调严惩其中发现的贪污贿赂和渎职犯罪。

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