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孙平:系统构筑个人信息保护立法的基本权利模式

2017-08-21 09:41:03 中国社会科学网 孙 平

进入21世纪以来,我国的电子政务建设开始进入跨越式发展,各级政府和各主管机关设立了大批含有巨量个人信息的应用信息系统,对个人信息的收集、使用和处理已经成为各种公权力运行的最基本手段之一。在这些公权力领域,一旦个人信息权被侵犯往往就会连带影响公民对其他基本权利的享有和实现,从而产生巨大的波及效应。早期的信息化行政主管部门也曾经尝试以基本权利保障为基础推动个人信息保护法立法工作,但并未成功。近几年,由于国内外网络安全事件频发,立法机关转而通过一些有关网络安全的刑事、行政和民事立法来加强个人信息保护。但在这些立法当中,个人信息权仅仅被当作一般权利,而对公权力收集和使用个人信息的行为一直缺乏完善的法律规范,个人信息权与国家安全等宪法价值之间的关系也缺少必要的平衡与协调。为此,还是应当考虑从保障基本权利出发,在宪法层面协调好个人信息权与其他宪法价值之间的关系,构筑更加完善和系统的个人信息保护制度。

一、将个人信息权作为基本权利是信息人时代的客观需要

个人信息权是指与个人信息收集、使用和处理等相关的权利。①我国宪法虽没有明确这项权利,但有学者认为从应然的角度来说,我国宪法不仅应当而且也能够容纳这一基本权利。其理由主要包括:(1)个人信息权与人格尊严、个人自由以及社会民主等宪法价值有着密切的关联。②(2)《宪法》第38条人格尊严条款、第33条人权条款和第37条人身自由不受侵犯等条款也能为这项权利提供宪法的解释依据和空间。③(3)将个人信息权视为一项基本权利已经成为大多数国家和地区的共识。④近年来,个人信息权在国际上的发展呈现出两个重要的趋势。一是,在欧盟的引领下,个人信息权已经开始脱离其上位概念——隐私权,成为一种完全独立的基本权利;⑤二是,已经或正在制定个人信息保护法的国家和地区已经超过了没有制定个人信息保护法的国家和地区。⑥

(一)信息人时代是个人信息权宪法保护的现实依据

显然,大家都意识到个人信息权的重要性,但是要论证在我国个人信息权是否有必要通过宪法来保障,最为关键的并不是宪法理论或规范,也不是其他国家的宪法和法律,而是我国的现实状况。从这个角度来说,我国通过宪法来保护个人信息权的需求不仅存在,而且紧迫。随着电子政务和网络信息技术的普及,个人在社会交往中越来越多地以信息人的面目存在。各级政府机关掌控着数以万计的各类信息系统,如户籍管理、治安维护、交通出行、出国出境、打击犯罪、人口普查、计划生育、医疗卫生、社会保障、工商管理、个人信用、教育行政等等,每天都会有巨量的公民个人信息牵涉其中。

客观地说,信息人时代的到来并不是什么灾难,信息技术与电子政务为我们带来的主要还是效率、便捷与福利。真正需要警惕的是,当公权力与信息技术的结合已经悄悄地改变了我们的生活和存在方式的时候,我们如果不能使用恰当的方式来加强个人信息权的保障,那么信息技术就可能反过来成为公权力侵害个人权利的利器。

(二)个人信息权保障不力会产生广泛的基本权利波及效应

由于对个人信息的收集和使用已经成了许多政府机关做出各种公权力行为的前置性依据,个人信息权便成为个人享有和实现各种基本权利的前提性权利。个人信息权如果不能得到全面而有效的保障,就会影响其他基本权利的实现。这就是个人信息权的波及效应。

1.户籍制度实际上是公民资格许可制。对于我国公民来说,最为重要的个人信息莫过于户籍信息,因为户籍证明就是公民资格证明。依据《宪法》第33条和《国籍法》第4条,中华人民共和国公民资格的取得是一个事实行为,因此国家对公民身份信息的收集与登记本不应附加任何前置条件。依据《居民身份证法》第1条,居民身份证是我国公民身份的基本证明。然而,依据该法,要获得居民身份证必须先“交验居民户口簿”,所以,居民户口簿才是我国公民身份的最基本证明。多年来,各级地方政府往往会为户籍登记设置种种限制条件,其中最为典型的“潜规则”就是将计生政策与新生儿户籍登记捆绑在一起,由此便产生了大量的“黑户”。根据全国第六次人口普查的统计,全国范围内可能存在1300万的“黑户”人口。⑦“黑户”实际上就等同于没有公民资格的“隐形人”,他们根本无法享受到房产存款、工商经营、出国出境、社保福利、教育医疗、投票选举等各个方面的公民权益。

2.警务工作中的个人信息错误容易造成侵犯公民人身自由的后果。在这方面,目前问题比较突出的是网上通缉误认。向社会发布“通缉令”原本是刑事诉讼法所规定的刑事侦查措施之一,但随着警务信息化工作的发展,公安机关又逐渐在公安内网上发展出了一整套网上通缉和追逃制度。一旦网上通缉和追逃信息系统中所使用的犯罪嫌疑人个人信息有误,就会造成错误的拘留或逮捕。有学者统计,在2007~2010年间,媒体陆续曝光了22起网上通缉误认事件。⑧近年来,又先后发生了“林贝欣案”⑨、青海警方“跨省抓错人”案⑩等案件。与此相似的还有违法犯罪信息错误标注。在一些公安应用信息系统中,如果错误标注公民的违法犯罪信息,也极易导致错误的司法或行政强制措施,如错误的盘问、询问、强制尿检等。(11)

3.个人信息第三方披露与使用侵犯个人隐私权、劳动权等。政府所掌握的个人信息有时还需为其他机关或公众提供服务,这就产生了将个人信息向第三方使用和披露的问题。在个人信息披露方面,比较容易产生问题的是犯罪记录的查询。目前,我国只建立了非常有限的犯罪信息查询制度,与此并行存在的是前科申报制。实践中已经发生因为没有法律依据的随意披露而造成公民的隐私权和劳动权受到侵害的案例。(12)在个人信息的第三方使用方面,近年来问题比较突出的是随着各种“实名制”而产生的公民身份信息核查制度。联网核查是目前最为规范和有效的核查方式,(13)但还是存在信息质量无法保证、信息更新存在时间差、基层部门沟通协调难等问题。还有规划之中的“信用信息共享交换平台”,(14)将来也可能出现此类问题。

4.恣意的负面信息标注违背宪法平等原则,有损公民人格尊严。近年来,随着国家大力推进社会信用建设,全国各地由政府主导建立的公共信用信息系统越来越多。(15)比如,江苏睢宁县在国内首创大众信用管理打分评级系统,其评定信用的个人信息涵盖了诸如“围堵冲击党政机关、企业、工地、缠访、闹访”,“利用网络、短信诬告他人”等颇具争议的公民负面信息。有媒体认为这种做法把政府的市场服务功能与强化社会控制混为一谈,实质上损害了公民的基本权利。(16)关于负面信息标注,上文提到的郑州市民袁某的遭遇即为典型,所谓“高危上访人员”完全没有法律依据。无独有偶,深圳市警方为确保2011年大运会安全,将8万余名“治安高危人员”清出深圳。而所谓的“治安高危人员”甚至包括“有刑事犯罪前科,长期滞留深圳,且无正当职业及合法经济来源”、“没有正当职业,生活规律异常或经济来源可疑的人员”等毫无法律依据的标注标准。(17)这类个人信息标注既违背了宪法所规定的平等原则,也有损公民人格尊严。

5.在特定情况下民商事主体也会侵犯公民基本权利。在大数据时代,原本发生在民商事领域的侵权事件同样也会波及公民享有和实现基本权利。通常认为,大数据具有“4V”特性,(18)大数据时代的网络个人信息泄露也呈现出类似特点,即:规模性(Volume),分散泄露的个人信息经过大数据的汇总、挖掘和比对会造成更大规模的连锁式侵害;高速性(Velocity),个人信息一旦泄露便在互联网中高速而持久地传播,难以彻底清除;多样性(Variety),泄露信息种类多样,既包括一般非敏感信息,也包括高度敏感信息;价值性(Value):单位数据对个人的直接影响微小,但大数据的整合作用会对个人、国家和社会造成潜在而不可逆的巨大危害。因此,互联网领域的大规模个人信息泄露极容易对公民基本权利造成持久的侵害。此外,在某些特殊的情况下,由个人和公权力主体共同实施的侵害个人信息权的行为也会产生基本权利波及效应,以“齐玉苓案”(19)和“罗彩霞案”(20)为代表的身份冒用案件就属于此类。

6.处理不好个人信息权与其他基本权利的关系也会产生波及效应。在某些特定的情况下,个人信息权会与其他基本权利产生冲突,这种冲突容易波及其他基本权利的实现。在我国,最典型的还是个人信息权、知情权与网络言论自由之间复杂的冲突问题。2012年10月,网友的爆料引发了“房叔”事件。同年11月21日,网上又爆出“房婶”事件;经过一个月的调查,广州市纪委认定该举报严重失实,并处罚了违规向他人泄露公民个人信息的政府工作人员。(21)随后,引发了加强个人信息保护立法是否会影响网络反腐的争议。(22)然而,2013年初又发生了影响更大的“房姐”龚爱爱事件。(23)由于这一系列的事件,汹涌的舆情甚至希望不动产统一登记信息平台能够被用于“以房查人”。然而,这样的要求既不符合不动产登记制度的设计初衷,也容易侵害一般公民的隐私权。

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